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Relator

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Tipo de processo

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL (TCE)

Data da sessão

15/07/2025

Interessado / Responsável / Recorrente

3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (00.378.257/0001-81).
3.2. Responsáveis: Antonio Felinto Filho (XXX.172.267-XX); B T Locação e Limpeza Eireli (07.387.011/0001-15).
3.3. Recorrentes: B T Locação e Limpeza Eireli (07.387.011/0001-15); Antonio Felinto Filho (XXX.172.267-XX).

Entidade

Prefeitura Municipal de Croatá - CE.

Representante do Ministério Público

Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.

Unidade Técnica

Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos); Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE).

Representante Legal

Marilia de Paula Bezerra (25.312/OAB-CE), representando B T Locação e Limpeza Eireli; Marcelo Vieira Costa (27.409-B/OAB-CE), representando Antonio Felinto Filho.

Assunto

Recurso de reconsideração interposto por Antonio Felinto Filho,B T Locacao e Limpeza Eireli contra o Acórdão 1.280/2023-TCU-1ª Câmara

Sumário

RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PNATE. SUBCONTRATAÇÃO INTEGRAL DE SERVIÇOS. CONTAS JULGADAS IRREGULARES. DÉBITO E MULTA. PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS.

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos pelo Sr. Antônio Felinto Filho e pela empresa BT Locação e Limpeza Eireli, contra o Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, com fundamento nos artigos 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer dos recursos de reconsideração interpostos por Antônio Felinto Filho e pela empresa BT Locação e Limpeza Eireli e, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência desta deliberação aos recorrentes e demais interessados.

Quórum

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator) e Bruno Dantas.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

Relatório

Adoto, como relatório, a instrução da Unidade Técnica, que contou com a anuência do MPTCU (peças 105 a 108):

INTRODUÇÃO

Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por Antônio Felinto Filho (peça 86) e BT Locação e Limpeza Eireli (peça 71), pelos quais contestam o Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara, prolatado na Sessão Ordinária realizada em 7/3/2023 (Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira) - (peça 57).

2. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação contra o Antonio Felinto Filho em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados ao município de Croatá/CE, por meio do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar, no exercício de 2014.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, diante das razões expostas pelo relator e com fundamento no art. 1º, I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 169, V, do RI/TCU, em:

9.1. considerar revel o responsável Antonio Felinto Filho, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo, com base no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;

9.2. acolher parcialmente as alegações de defesa apresentadas pela empresa BT Locação e Limpeza Eireli;

9.3. julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, I, e 16, III, "a" e "c", da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, III, da mesma lei, as contas de Antonio Felinto Filho, condenando-o, solidariamente com a empresa BT Locação e Limpeza Eireli, ao pagamento da importância de R$ 92.239,18 (noventa e dois mil, duzentos e trinta e nove reais e dezoito centavos), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculada a partir de 23/12/2014 até a data da efetiva quitação do débito, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, nos termos do art. 23, III, "a", da citada lei c/c o art. 214, III, "a", do RI/TCU;

9.4. aplicar a Antonio Felinto Filho e à empresa BT Locação e Limpeza Eireli, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do RI/TCU, no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais) , fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal (art. 214, III, "a", do RI/TCU) , o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não atendidas as notificações, na forma do disposto no art. 28, II, da Lei 8.443/1992;

9.6. autorizar, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217, §§ 1º e 2º, do RI/TCU, o parcelamento da dívida em até 36 parcelas, incidindo, sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o recolhimento das demais parcelas, devendo incidir, sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma prevista na legislação em vigor, alertando o responsável de que a falta de comprovação do pagamento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal;

9.7. encaminhar cópia desta deliberação à Procuradoria da República no Estado do Ceará, em cumprimento ao disposto no § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992;

9.8. enviar cópia deste acórdão ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e ao responsável; e

9.9. informar aos interessados que o inteiro teor da presente deliberação estará disponível para consulta no dia seguinte à sua oficialização, no endereço www.tcu.gov.br/acordaos.

HISTÓRICO

3. O presente processo cuidou originalmente de Tomada de Contas Especial - TCE instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE em desfavor de Antônio Felinto Filho, prefeito municipal de Croatá/CE (gestão 2013-2016), em vista da não comprovação da regularidade da aplicação dos recursos repassados ao município no exercício de 2014 à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE.

4. O valor transferido pela União foi de R$ 217.296,08 (peça 3), e o dano ao erário indicado no Relatório de TCE 104/2020-Direc/Cotce/Cgapc/Difin-Fnde/MEC (peça 22), no montante original de R$ 183.009,07, referiu-se à subcontratação total do serviço de transporte escolar pela BT Locação e Limpeza Eireli, empresa contratada pelo município, além de inconsistências na quilometragem percorrida, sendo responsabilizado o ex-prefeito Antônio Felinto Filho.

5. Na fase externa das contas especiais, no âmbito do TCU, após ajustes no cálculo do débito consignado no relatório de TCE, houve a citação solidária do ex-mandatário e da empresa BT Locação e Limpeza Eireli, contratada para o serviço de transporte escolar pela prefeitura municipal (peças 38-49 e 52), pois foi a beneficiária dos supostos pagamentos irregulares. Ainda, Antônio Felinto Filho também foi citado pela utilização de veículos inadequados e em má-condições de conservação, irregularidade cujo valor do dano correspondeu à diferença entre o valor total transferido pelo FNDE ao município e o somatório dos danos relativos às outras duas irregularidades.

6. Apenas a empresa apresentou alegações de defesa (peças 50-51), examinadas pela Secex-TCE (peças 53-55), que propôs a sua rejeição, com o julgamento das contas do ex-alcaide e da BT como irregulares, além da aplicação de multas individuais proporcionais ao débito apurado (art. 57 da Lei 8.443/1992).

7. O Ministério Público/TCU anuiu à proposta, entretanto, concluiu que, à exceção do dano referente às subcontratações, o cálculo dos demais valores estaria eivado de inconsistências (peça 56), sendo seguido pelo relator a quo (peça 58), vindo a ser proferido o Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara nessa linha (peça 57).

8. Irresignados com o decisum, Antônio Felinto Filho e BT Locação e Limpeza Eireli interpuseram os recursos de reconsideração (peças 71 e 86) os quais se passa a examinar.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

9. Em exames preliminares de admissibilidade essa secretaria propôs conhecer os recursos de reconsideração de Antônio Felinto Filho (peça 89) e de BT Locação e Limpeza Eireli (peça 72), suspendendo os efeitos dos itens 9.2, 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara, com fulcro nos artigos 32, I e 33 da Lei 8.443/1992, o que foi ratificado por despachos do Ministro Jorge Oliveira (peças 92 e 75).

EXAME DE MÉRITO

10. Delimitação dos recursos

10.1. Constitui objeto do recurso de Antônio Felinto Filho (peça 86) arguir se o Relatório da Controladoria-Geral da União 39008/2014 é apto a embasar a sua responsabilização.

10.2. Constitui objeto do recurso de BT Locação e Limpeza Eireli (peça 71) questionar se as subcontratações de motoristas locais foram justificáveis e se houve, de fato, diferenças entre as rotas previstas em licitação e aquelas percorridas pelos motoristas contratados.

10.3. Cabe, ainda, examinar se houve a prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva do TCU, questão aventada em ambos os recursos.

11. Da Prescrição

11.1. Antônio Felinto Filho e BT Locação e Limpeza - Eireli apresentaram argumentos quase idênticos sobre o tema da prescrição:

a) a obrigação de prestar contas de recursos federais geridos é do administrador municipal e que em momento algum a empresa deixou de executar os serviços para os quais foi contratada e remunerada;

b) a contagem do prazo prescricional deve iniciar quando da cessação da irregularidade e, não, do prazo final para a prestação de contas, conforme o artigo 4º, inciso IV, da Resolução-TCU 344/2022, correspondendo a 23/12/2014 no caso presente, de acordo com julgado do Tribunal Regional Federal da 5.ª Região (Apelação Cível 0002150-56.2013.4.05.8201; Relator: Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima; Órgão Julgador: Segunda Turma; Data de Julgamento: 11/02/2006);

c) incidiu a prescrição, pois a TCE somente foi instaurada em 2020, com o primeiro ato apuratório em 14/1/2020, pela emissão do Parecer 54/2020/Daesp/Copra/Cgapc/Difin (peça 15).

Análise

11.2. A motivação para a atribuição de débito e a sanção de multa pelo Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara ora recorrido foi a não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados ao Município de Croatá/CE, no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE para o exercício de 2014.

11.3. O artigo 2º da Resolução-TCU 344/2022 dispõe que prescrevem simultaneamente, em cinco anos, a pretensão punitiva (multa e outras sanções) e a ressarcitória (débito) do Tribunal, contados a partir dos critérios definidos no artigo 4º da referida norma.

11.4. O artigo 4º, inciso II, da Resolução-TCU 344/2022 prevê que a contagem do prazo prescricional inicia da data em que as contas foram efetivamente prestadas, correspondendo a 21/1/2015 (peça 5). Nesta data, o então prefeito municipal e ora recorrente adimpliu a obrigação prevista na Resolução-CD/FNDE n. 12, de 17/3/2011 (artigo 17, §1º).

11.5. Posteriormente, em 11/3/2015 (peça 14, item 3.3), o Conselho de Acompanhamento e Controle Social - CACS encaminhou o seu parecer conclusivo (art. 17, §3º) pelo Sistema de Gestão de Conselhos - SIGECON, sistema próprio do FNDE a ser utilizado por esse colegiado, nos termos da Resolução-FNDE 24/2013 (peça 12). Adota-se, então, a data de 21/1/2015 como marco inicial da contagem, relativamente a Antônio Felinto Filho.

11.6. Em relação ao marco inicial para a recorrente BT Locação e Limpeza - Eireli, é no mínimo plausível o argumento de que não lhe cabia prestar contas dos recursos do PNATE, não se afigurando razoável, por conseguinte, que lhe recaiam as consequências da fixação de uma data inicial da contagem prescricional relacionada às contas, conforme subliminarmente defendido no recurso. Porém, a Resolução-TCU 344/2022 adotou a teoria da actio nata subjetiva para o exame da prescrição, pois essa norma regulamentadora no âmbito do TCU considerou as decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o tema da prescrição, em especial as prolatadas quando do julgamento do Recurso Extraordinário 636.886/AL (Tema 899 da Repercussão Geral) e da Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI 5509/CE, as quais privilegiaram esse viés.

11.7. Nesse passo, o voto que orientou o Acórdão 2285/2022-TCU-Plenário, que aprovou a resolução, trouxe os critérios que informam a lógica do normativo quanto aos diferentes marcos iniciais da contagem dispostos em seu artigo 4º, com destaque para os delineados na supramencionada ADI 5509/CE:

Desses dez precedentes, merece especial atenção o último deles, que foi a ADI 5509, pois, com esse julgamento, passou a constar da jurisprudência do STF mais uma evolução de entendimento. Isso porque nesta ADI o STF decidiu que o termo inicial da prescrição da pretensão ressarcitória não ocorre a partir da data do fato, mas sim com o vencimento do prazo para a apresentação da prestação de contas ou, não havendo o dever de prestar contas, a partir do conhecimento do fato pelo TCU.

[...]

Para maior clareza, reproduzo o seguinte trecho do voto do relator da ADI 5509, Ministro Edson Fachin:

Por isso, não se afigura razoável que o termo inicial para a fluência do lapso temporal dependa de providência que não esteja sob responsabilidade ou atribuição própria da Corte de Contas, sob pena de se premiar não apenas a conduta do gestor causador do dano, mas também a da autoridade supervisora desidiosa. É preciso, porém, diferenciar as situações em que a demora para a chegada da notificação é gerada: a omissão na prestação de contas por quem é obrigado a prestá-las, a desídia injustificável para o envio do procedimento preliminar ao controle interno e, finalmente, os casos em que as informações sobre o dano ou irregularidade são levadas diretamente ao Tribunal de Contas, como no caso de denúncias ou representações, ou nas auditorias e inspeções.

Nos casos em que as contas sequer são prestadas, há não apenas a ilegalidade da omissão na prestação de contas, que constitui até mesmo ato de improbidade administrativa (art. 11, VI, da Lei 8.429, de 1992), mas, eventualmente, em falhas cuja detecção só pode ser feita quando as contas estiverem sob exame (casos em que, por exemplo, a tomada de contas especial é instaurada). Seja como for, o saneamento dessa irregularidade dá-se pela instauração da competente tomada de contas já no momento em que se reconhece a omissão, seja diretamente pelo órgão de controle externo, seja, ainda, pelo órgão de controle interno. Assim, o dano a ser apurado pela ausência de prestação de contas tem o lapso prescricional iniciado na data em que as contas deveriam ter sido entregues.

[...]

Finalmente, deve-se contar o prazo prescricional a partir da data do conhecimento da irregularidade nos casos em que, por iniciativa própria, o Tribunal realiza auditorias ou inspeções, assim como nos casos em que a ele são diretamente levadas as informações necessárias para a instauração de tomada de contas especial.

11.8. Essa construção se dirige primordialmente ao gestor que tem o dever constitucional de prestar contas, ou, às situações em que não há a obrigação de fazê-lo, mas nas quais o Tribunal toma conhecimento de algum fato potencialmente irregular em vista do exercício de suas competências relacionadas ao exercício do controle externo da Administração, seja pelo recebimento de denúncias e representações (art. 4º, incisos III, da Resolução-TCU 344/2022), seja no âmbito de fiscalizações (art. 4º, inciso IV). Note-se que a origem da contagem ser relacionada ao ato de prestar contas também remete ao momento do conhecimento do fato supostamente irregular e a ser apurado a partir de então , pois são as contas que possibilitam, ao menos em tese, a ciência do que se passou na execução de seu objeto.

11.9. Quanto às infrações de natureza permanente ou continuada (art. 4º, inciso V), o início da contagem prescricional seria no dia em que tiver cessado a permanência ou a continuidade.

11.10. Nesse ponto é oportuno rememorar que o texto do inciso tem origem na parte final do artigo 1º, §1º, da Lei 9.873/1999, uma das inspirações da Resolução-TCU 344/2022. Na lei, o início da contagem da prescrição é associado à prática do ato - e não ao conhecimento do fato - para quaisquer espécies de infrações, incluindo as permanentes e continuadas. Assim, a nosso ver, o tratamento conferido especificamente às infrações permanentes ou continuadas, ou seja, o de ensejarem o início da contagem prescricional apenas quando de sua cessação, advém de sua própria característica de se prolongarem no tempo, em contraposição aos demais atos, que seriam os de efeitos instantâneos.

11.11. Isso porque, a contagem prescricional não poderia iniciar antes de cessada a prática de infrações de natureza permanente ou contínua, pois, por definição, seus efeitos se protraem no tempo. Ainda, é de se supor que tal opção legislativa tenha, entre outros possíveis pressupostos, uma maior gravidade comparativamente às infrações de efeito instantâneo, pois o início de contagem mais tardio - apenas quando da cessação das infrações - reduz a possibilidade de incidência da prescrição.

11.12. De outro lado, uma vez que a Resolução-TCU 344/2022 adotou, como visto, a lógica do conhecimento do fato - actio nata subjetiva - para o marco inicial da prescrição, é de se perguntar por qual motivo as infrações permanentes ou continuadas receberiam tratamento diferenciado na hipótese de a cessação da permanência ou da continuidade ser anterior ao conhecimento da infração/irregularidade, como no presente caso. A se seguir o raciocínio da empresa recorrente, haveria um privilégio configurado, reduzindo a possibilidade de incidência da prescrição, pois, a cessação, no caso, ocorreu antes do conhecimento da infração pela Administração com o ato de prestar contas.

11.13. Nesse sentido, entende-se que uma interpretação mais razoável para o inciso V, do artigo 4º da Resolução-TCU 344/2022 é que se a infração ainda não houver (ou não havia) cessado quando de seu conhecimento, a data inicial da contagem deve ser transposta da data do conhecimento para a data da cessação, mas, se a infração já havia cessado, prevalece a data de seu conhecimento, em interpretação lógica e sistêmica da resolução.

11.14. Ocorre que, de fato, como implicitamente defendido no recurso, não poderia um terceiro ficar vinculado, para efeito de início da contagem prescricional a ele aplicável, ao ato privativo dos gestores em prestar contas, momento em que ao menos em tese seria possível o conhecimento da infração pela Administração, como visto. Caberia, então, fixar um limite temporal para esse mister, para efeito de fixação do dies a quo da contagem prescricional relativamente ao terceiro, embora a obrigação caiba ao gestor.

11.15. Considerando que no presente processo há a previsão da prestação de contas, a data a ser naturalmente utilizada para aquela finalidade seria a data limite para o adimplemento do dever de prestar contas, pois se o gestor porventura deixar de observar esse prazo final, o terceiro não será prejudicado. Nesse sentido, o limite temporal para as contas do PNATE de 2014 corresponde a 28/2/2015 (peça 22, p. 1), entretanto, uma vez que as contas neste caso concreto foram prestadas em 21/1/2015, impende adotar essa data como a inicial da contagem da prescrição também em relação à BT Locação e Limpeza - Eireli, a exemplo do que se concluiu para o outro recorrente, Antônio Felinto Filho (subitem 11.5 da instrução).

11.16. Prosseguindo, a par as considerações supra, em contraposição à interpretação lógica e sistêmica defendida alhures, há a hipótese do exame da prescrição a partir da literalidade do artigo 4º, inciso V da Resolução-TCU 344/2022, em interpretação gramatical do dispositivo. Assim, a aparente dissonância entre o texto literal do retromencionado artigo 4º, inciso V e os pressupostos empregados para a elaboração da própria norma - julgados do STF - poderia ter advindo de simples atecnia, significando que a interpretação pretendida pela recorrente deva ser considerada.

11.17. Em consequência, dada a recente edição da resolução em tela, cuja interpretação, traduzida pela jurisprudência do Tribunal, se encontra em construção, far-se-á proposta de mérito pela opção preferencial do não reconhecimento da incidência da prescrição relativamente à empresa, em função de conclusões do exame da prescrição objeto dos itens seguintes desta instrução, sem prejuízo de ser formulada proposta alternativa, pela ocorrência da prescrição, em razão do eventual aceite, pelo colegiado julgador, do argumento da recorrente pela adoção do artigo 4º, inciso V em seus estritos termos e, neste caso, com as consequências previstas na resolução. A propósito, para esta segunda possibilidade, a data inicial da contagem é 23/12/2014, quando houve o último pagamento à empresa considerado irregular (peça 33, itens 27-28).

11.18. Feitas essas considerações, tem-se que o prazo prescricional foi interrompido nas seguintes datas até a prolação do Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara, em 28/2/2023, por causas interruptivas elencadas no artigo 5º da citada resolução, a contar de 21/1/2015, para o Sr. Antônio Felinto Filho e a contar de 23/12/2014 para a BT Locação e Limpeza - Eireli, pois esta data é anterior a 21/1/2015, abarcando, então, a outra possibilidade de marco inicial para a empresa, que seria justamente neste 21/1/2015.

11.19. Oportuno observar que, para documentos subscritos mais de uma vez, na fase interna da TCE, adota-se, desta feita, a data da assinatura do subscritor de maior hierarquia e, para documentos emitidos no âmbito do Tribunal, adota-se a data de juntada das peças processuais ao sistema informatizado que armazena os processos de controle externo (e-TCU) (Acórdão 1268/2023-TCU-Plenário; Rel. Min. Vital do Rêgo). Ademais, notificações e citações têm natureza pessoal, produzindo efeitos somente em relação ao responsável destinatário e, ainda, apenas quando de sua ciência (Acórdão 2219/2023-TCU-Segunda Câmara; Rel. Min. Jhonatan de Jesus). Tais parâmetros não implicam em algum prejuízo aos recorrentes relativamente aos critérios do aresto recorrido.

Prescrição p/ Antônio Felinto Filho: (a) Parecer 54/2020/Daesp/Copra/Cgapc/Difin, de 16/1/2020 (peça 15); (b) Ofício 414/2020/Daesp/Copra/Cgapc/Difin-FNDE, de 16/1/2020, recebido em 4/2/2020 (peças 16-17); (c) Relatório de TCE 104/2020-Direc/Cotce/Cgapc/Difin-FNDE/MEC, de 15/4/2020 (peça 22); (d) instrução e pronunciamentos na Secex/TCE, todos de 8/7/2021 (peças 33-35); (e) Ofício 43682/2021-TCU/Seproc, de 5/8/2021, recebido em 20/9/2021 (peças 39-40); (f) instrução e pronunciamentos na Secex/TCE, de 15 e 18/4/2022 (peças 53-55) e (g) Parecer do MP/TCU, de 16/8/2022 (peça 56).

Prescrição p/ BT Locação e Limpeza - Eireli: (a) Parecer 54/2020/Daesp/Copra/Cgapc/Difin, de 16/1/2020 (peça 15); (b) Relatório de TCE 104/2020-Direc/Cotce/Cgapc/Difin-FNDE/MEC, de 15/4/2020 (peça 22); (c) instrução e pronunciamentos na Secex/TCE, todos de 8/7/2021 (peças 33-35); (d) Ofício 1995/2022-TCU/Seproc, de 2/2/2022, recebido em 9/2/2022 (peças 44-45); (e) instrução e pronunciamentos na Secex/TCE, de 15 e 18/4/2022 (peças 53-55) e (f) Parecer do MP/TCU, de 16/8/2022 (peça 56).

11.20. Conclui-se, então, que não houve o transcurso do período de cinco anos próprio da prescrição regida pela Lei 9.873/1999 em relação a Antônio Felinto Filho e a BT Locação e Limpeza - Eireli se tomada a data de 21/1/2015 como dies a quo da prescrição, ainda que, para a empresa tenha sido por poucos dias se considerado o primeiro ato apuratório em 16/1/2020, bem como não houve o transcurso do interregno de três anos específico da modalidade intercorrente (artigo 1º, §1º, da Lei 9.873/1999 e artigo 8º da Resolução-TCU 344/2022). Todavia, se considerada a data de 23/12/2014 BT Locação e Limpeza - Eireli houve o transcurso de período superior a cinco anos entre o início da contagem em 23/12/2014 e a emissão do Parecer 54/2020/Daesp/Copra/Cgapc/Difin, de 16/1/2020, operando a prescrição.

11.21. A propósito, sobre a intercorrente, cumpre anotar que o Acórdão 534/2023-TCU-Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler) fixou o entendimento de que o marco inicial de sua fluição coincide com a data de ocorrência do primeiro marco interruptivo da prescrição ordinária. Por esse entendimento, no presente processo afasta-se a incidência dessa espécie prescricional entre o início da contagem, seja em 21/1/2015, ou, em 23/12/2014, e a primeira interrupção em 16/1/2020, período que ultrapassa os três anos.

11.22. Quanto ao Parecer 510/2018/Coatce/Cgame/Dirae, de 10/12/2018, à peça 14 dos autos, deixa-se de tomá-lo como ato apuratório interruptivo da prescrição, pois o documento não foi assim considerado pelo acórdão recorrido, conforme o voto condutor do aresto (peça 58, itens 41-43). Nota-se que o item 43 do voto consignou que o parecer financeiro à peça 15 dos autos (Parecer Financeiro 54/2020) teria sido o primeiro ato inequívoco de apuração dos fatos e, não, o Parecer 510/2018. Por sinal, o mesmo item 43 anotou ter sido em 14/1/2020 a data do Parecer 54/2020, enquanto a presente instrução considerou a data de 16/1/2020, ante o critério exposto no subitem 11.9 acima, mas, tal diferença de dois dias não implicou em alguma consequência prática neste caso.

11.23. Procedimento diverso, ou seja, tomar o Parecer 510/2018 como o primeiro ato apuratório, implicaria em inobservância dos princípios da ampla defesa, contraditório e não-surpresa (artigo 10 do Código de Processo Civil/2015), especialmente em relação à BT, pois as conclusões supra sobre a incidência ou não da prescrição foi pela sua ocorrência para a empresa na hipótese de considerar 23/12/2014 como marco inicial da contagem, vez que o hiato entre 23/12/2014 e o primeiro ato apuratório em 16/1/2020 teria superado o interregno de cinco anos. Ainda, a empresa utilizou em seu recurso as premissas da tabela com os atos interruptivos da prescrição inserta no voto condutor do acórdão recorrido (peça 71, p. 3-4, subitem 2.1). Cabe registrar que a considerar o multicitado Parecer 510/2018 restaria a hipótese de notificar a recorrente antes de vir a ser proferida decisão para o seu recurso, para que se manifestasse a respeito se assim entendesse pertinente.

11.24. Assim, uma vez adotada a data de 23/12/2014 como marco inicial para a prescrição, constata-se a sua ocorrência para a BT Locação e Limpeza - Eireli, e neste caso caberia deixar de examinar os demais argumentos recursais da empresa, além de propor tornar sem efeito o acórdão recorrido, com o subsequente arquivamento do processo em relação à recorrente, com fulcro no artigo 11 da Resolução-TCU 344/2022.

11.25. Em adição, não se aplicaria a exceção consignada no artigo 12 da norma, pois, independentemente das demais condições previstas no dispositivo, a materialidade no caso presente não excede em 100 (cem) vezes o valor mínimo para a instauração da TCE, ou seja, o valor de R$ 10 milhões (vide artigo 6º, inciso I, da Instrução Normativa-TCU 71/2012). Isso porque, mesmo se considerado o débito apurado na fase interna da TCE - maior, portanto, que o consignado no aresto recorrido - atualizado e com juros até a emissão do Relatório de TCE 104/2020-Direc/Cotce/Cgapc/Difin-Fnde/MEC em abril de 2020, chegava a R$ 273.214,48 (peça 22, p. 3).

11.26. Porém, se considerada a data de 21/1/2015 como marco inicial da contagem prescricional para a empresa recorrente, há que examinar seus argumentos recursais, os quais se confundem com aqueles de Antônio Felinto Filho, pois a condenação de ambos teve origem em relatório do Controle Interno (peça 13), conforme segue.

12. Do Relatório da CGU

12.1. Os recorrentes argumentam em resumo:

a) o Relatório de Fiscalização n. 39008 da Controladoria-Geral da União (peça 13) serviu de base para a sua responsabilização, apesar de resultar de inspeção sem a sua participação, ou, mesmo, de algum representante do município, restando prejudicado o exercício do contraditório, especialmente em relação a divergências das rotas;

b) o fato teria sido atestado por uma servidora da CGU integrante da equipe responsável pela fiscalização in loco, ao testemunhar em ação de improbidade em face do recorrente (Processo 0808859-04.2018.4.05.8103) com trâmite na 18ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Ceará, conforme vídeo da audiência realizada em 4/11/2021 (às 02h 31min 27seg da audiência, com vídeo acessado pelo link à peça 51);

c) julgado do Superior Tribunal de Justiça reconheceu a ilicitude de laudo pericial elaborado de forma unilateral (HC n. 154.093-RJ; Rel. Jorge Mussi, em 9/11/2020);

d) são frágeis as conclusões da CGU, incapazes de lastrear a sua responsabilização;

e) a empresa firmou contrato com munícipes como forma de incentivar a economia local, mas tinha a obrigação de fiscalizar os motoristas, realizar a manutenção dos veículos e substituí-los se necessário, mantendo um representante no município; Sr. Petrônio;

f) as notas fiscais mensais eram em valores diferentes porque a medição das rotas era conforme o calendário escolar letivo e cabia à prefeitura a elaboração do projeto básico;

g) o percurso percorrido em cada rota considerava as distâncias locais para buscar os alunos em casa, especialmente na zona rural, não sendo imutáveis ou fixos, em vista de mudança de endereço dos alunos e intercorrências naturais.

Análise

12.2. O ex-prefeito Antônio Felinto Filho e a BT Locação e Limpeza - Eireli foram responsabilizados pelo Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara em razão da subcontratação total do serviço de transporte escolar contratado pela Prefeitura Municipal de Croatá/CE à empresa BT Locação e Limpeza Eireli. O débito foi originalmente apurado pela Controladoria-Geral da União - CGU, conforme subitem 2.1.1 do Relatório de Fiscalização 38009, de 17/2/2014 (peça 13, p. 19-24), e ajustado pelo aresto ora recorrido, após manifestação do Ministério Público/TCU (peça 56), cujo teor foi acatado pelo relator a quo e pela Primeira Câmara/TCU (peça 58).

12.3. Nesse passo, não se vislumbra prejuízo na eventual ausência de algum representante da municipalidade, ou, do próprio prefeito junto à equipe da CGU, durante os trabalhos de inspeção, em especial quando da verificação, em carro próprio do órgão de controle interno, da quilometragem efetivamente percorrida em algumas rotas, questão, esta sim, à qual a servidora da CGU respondia no momento indicado pelo ex-prefeito quanto o vídeo do depoimento de servidora da CGU na audiência conduzida pelo juiz no âmbito da ação de improbidade movida em face do ex-prefeito (2h 31min 27seg), com trâmite na Justiça Federal no Ceará.

12.4. Na audiência em tela, de fato, a servidora da CGU não afirma que durante a verificação das rotas de transporte a equipe tenha sido acompanhada pelo então prefeito, por algum representante do município, ou, mesmo, por alguém designado pela empresa contratada. Assevera, entretanto, que nas três rotas percorridas, a equipe seguiu o carro do motorista subcontratado pela BT para cada uma delas, além de ter conversado com alunos e os próprios motoristas (a partir de 2h40min).

12.5. Ocorre que o débito calculado neste processo adveio apenas da subcontratação do serviço de transporte, como visto, sendo de menor relevância o fato de as três rotas percorridas pela CGU não terem sido acompanhadas por representante municipal.

12.6. Ademais, o cálculo do dano pela CGU, relativo às subcontratações em 2014, foi pormenorizado no Relatório de Fiscalização 38009 (peça 13, p. 21-22, subitem 2.1.1, alínea b.2), considerando-se a diferença, em cada uma das 37 (trinta e sete) rotas contratadas, entre o valor pago à BT pela prefeitura e o valor pago pela própria BT ao motorista subcontratado pela empresa para a mesma rota, e posteriormente ajustado/reduzido durante a instrução do processo neste TCU.

12.7. Poder-se-ia aventar alguma inconsistência no cálculo do débito, por exemplo, a partir do depoimento de Francisco Antônio Lopes de Paula Bezerra, sócio da BT, na supramencionada audiência judicial (de 1h14min a 1h57min). O sócio: (i) justifica as subcontratações por ser alegadamente impraticável financeiramente disponibilizar diversos veículos próprios para o oferecimento do serviço (a partir de 1h34min); (ii) procura explanar de que modo costuma calcular o valor a ser cobrado pelo serviço de transporte em uma licitação pública (1h34min39seg); e (iii) afirma que um mesmo motorista, no caso de Croatá/CE, pode ter realizado o transporte de alunos em mais de uma rota (de 1h48min a 1h54min20seg). No entanto, não restou claro se tal situação de fato ocorreu durante a execução do contrato.

12.8. Em outra situação hipotética, conforme argumento consignado no recurso de reconsideração da empresa, o sócio da BT alude (a partir de 1h29min) a eventual discrepância da distância linear entre o início e o fim da rota - conforme critério supostamente adotado pelo contrato com a prefeitura - e o percurso efetivamente percorrido, com possíveis desvios necessários durante o caminho, circunstância também comentada no depoimento de um ex-secretário de Educação de Croatá/CE (de 17min a 21min) -, o que, igualmente, não resta comprovado ter ocorrido no caso presente.

12.9. Em conclusão, mesmo que se admita alguma fragilidade no relatório da CGU, conforme aventado no recurso do ex-prefeito, e mesmo que os recorrentes não a tenham especificado e detalhado, os pontos identificados no relatório de tomada de contas especial referentes a inconsistências da quilometragem percorrida foram desconsiderados no TCU ao se concluir por inconsistências metodológicas em seu cálculo.

12.10. De outro turno, alguns depoimentos na audiência judicial, incluindo a do próprio ex-prefeito, denotam um quadro aparente de incipiente controle nos assuntos de transporte no município. O responsável pelo setor, Sr. Francisco Uchoa Macedo, conhecido por Chiquinho Macedo, ocupava função similar à de em coordenador, perpassando todas as secretarias municipais e não apenas a Secretaria Municipal de Educação, responsável pelo PNATE, não restando claro se chegou a ocupar cargo formalmente designado para esse mister. Atuava como espécie de ajudante do preposto da BT, que seria a pessoa a efetivar, em nome da empresa, um controle mais apurado do serviço pelos motoristas locais contratados, embora sem maior experiência no ramo, segundo o próprio sócio da empresa.

12.11. A Secretária Municipal de Educação no período entre julho/2014 e abril/2015, alegou (a partir de 23min) não possuir autonomia para interferir na execução do contrato, e que sugeriu ao Sr. Antônio Felinto Filho a designação formal de um fiscal para o contrato com a BT, sendo indicado pelo alcaide o Sr. Aristides Ribeiro, funcionário conceituado na Administração municipal, conforme a ex-secretária.

12.12. Por sua vez, o ex-prefeito e ora recorrente argumentou (entre 1h e 1h13min50seg) que fazia reuniões regulares com os secretários municipais, contudo, nada lhe teria sido informado em tais reuniões sobre eventuais problemas com o transporte escolar.

12.13. Tal cenário permite concluir, no que interessa ao deslinde do presente processo, que embora não se extraia dos autos alguma conduta eivada de má-fé por parte dos recorrentes, a empresa BT Locação e Limpeza Eireli funcionou como intermediária entre a prefeitura e os motoristas locais, auferindo lucro proveniente da diferença entre os valores pagos pela municipalidade para cada rota percorrida e os correspondentes valores pagos pela BT ao motorista designado para a mesma rota.

12.14. Ademais, na ausência de cópia do processo licitatório, ou, de informações a esse respeito, inviável saber de que forma os valores pagos pela prefeitura para cada rota foram definidos e, assim, avaliar, com alguma segurança, a razoabilidade do lucro obtido pela empresa, a par da ilegalidade da subcontratação total dos serviços. Neste cenário entende-se não haver como propor o afastamento do débito atribuído aos recorrentes, conforme requerido, ou, mesmo, a sua redução.

CONCLUSÃO

13. Das análises anteriores, conclui-se que:

a) não houve a prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva do TCU em relação ao recorrente Antônio Felinto Filho,

b) houve a prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva do TCU em relação à recorrente BT Locação e Limpeza se considerada a data de 23/12/2014 para o início da contagem prescricional relativamente à empresa, conforme defendido em seu recurso, mas, não incidiu a prescrição se adotada a data de 21/1/2015, em interpretação sistêmica da Resolução-TCU 344/2022;

c) o Relatório de Fiscalização-CGU 39008/2014 é apto a embasar a responsabilização de Antônio Felinto Filho e da BT Locação e Limpeza relativamente à subcontratação do serviço de transporte escolar, restando insuficientes os argumentos recursais a ensejar a desconsideração, ou, mesmo, a redução do débito apurado para esta irregularidade específica.

DA PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

14. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise dos recursos de reconsideração interpostos por Antônio Felinto Filho e BT Locação e Limpeza - Eireli contra o Acórdão 12802/2023-TCU-Primeira Câmara, propondo-se, com fundamento nos artigos 32, I e 33, da Lei 8.443/1992, e artigo 285, do RI/TCU:

a) conhecer do recurso de Antônio Felinto Filho e, no mérito, negar-lhe provimento;

b) conhecer do recurso da BT Locação e Limpeza - Eireli e, no mérito, negar-lhe provimento;

c) alternativamente à alínea anterior, conhecer do recurso da BT Locação e Limpeza - Eireli em razão da ocorrência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva, conforme ditames da Resolução-TCU 344/2022, excluindo-se seu nome dos itens 9.3 e 9.4, bem como tornando sem efeito o item 9.2 do acórdão condenatório;

d) dar ciência da decisão que vier a ser proferida aos recorrentes e aos demais interessados.

Voto

Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por Antônio Felinto Filho, ex-prefeito do município de Croatá/CE, e pela empresa BT Locação e Limpeza Eireli, contra o Acórdão 1280/2023-TCU-Primeira Câmara, relatado pelo E. Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

Na origem, a tomada de contas especial foi instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), em razão da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), no exercício de 2014. As irregularidades apuradas incluíram a subcontratação integral do serviço de transporte escolar e inconsistências na quilometragem percorrida, em comparação à que foi paga.

O Tribunal então julgou irregulares as contas do ex-prefeito Antônio Felinto Filho e da empresa BT Locação e Limpeza Eireli, condenando-os, solidariamente, ao pagamento de débito no valor de R$ 92.239,18, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora, além de aplicar multa individual de R$ 15.000,00 a cada um dos responsáveis.

Irresignados, os recorrentes apresentaram os presentes recursos de reconsideração, alegando, em síntese: (i) a ocorrência de prescrição; (ii) a imprestabilidade do Relatório de Fiscalização da CGU; e (iii) a inexistência de dolo ou má-fé na conduta dos recorrentes.

Quanto à prescrição, a empresa alega que o termo inicial, em seu caso, deveria ser a data da cessação da irregularidade (último pagamento realizado em 23/12/2014), conforme art. 4°, inciso V, da Resolução-TCU 344/2022, e não a data de prestação de contas do município, argumentando que não tinha o dever de prestar contas.

A AudRecursos e o MPTCU, em pareceres uniformes, propõem negar provimento aos recursos.

De início, conheço dos recursos por preencherem os requisitos atinentes à espécie.

No mérito, acolho as conclusões da AudRecursos, com as contribuições do MPTCU, incorporando os pareceres às razões de decidir, sem prejuízo das seguintes considerações.

Quanto à prescrição, destaco que o Tribunal já se manifestou sobre o assunto no Acórdão 3719/2024-TCU-Primeira Câmara, Relator o E. Ministro Jhonatan de Jesus, firmando entendimento de que o termo inicial para a contagem do prazo prescricional das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU no caso previsto no art. 4º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022 (data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise inicial) aplica-se à empresa contratada pelo convenente, mesmo que ela tenha sido chamada aos autos apenas na fase externa da tomada de contas especial.

Portanto, para ambos os responsáveis, o marco inicial para a contagem da prescrição é 21/1/2015, data em que as contas foram efetivamente prestadas ao FNDE. Por conta disso, verifica-se que não ocorreu a perda do direito de punir e de condenar em débito, já que, depois daquela data, não houve o transcurso de cinco anos sem a realização de pelo menos um ato inequívoco de apuração. Além disso, o processo não restou paralisado por mais de três anos sem a realização de ações que evidenciassem o seu andamento regular.

No que tange à alegada imprestabilidade do Relatório da CGU, não há nos autos elementos que demonstrem prejuízo concreto ao contraditório ou à ampla defesa dos recorrentes, especialmente considerando que a subcontratação total dos serviços - a principal irregularidade verificada - foi admitida pela própria empresa em seu recurso.

Relembro que, no relatório de tomada de contas especial ficou consignado que o débito importaria no valor original de R$ 183.009,97, constituído por duas parcelas: R$ 125.009,97, referentes à subcontratação total realizada, e R$ 58.000,00, referentes à inconsistência de quilometragens apuradas nos trechos percorridos.

A deliberação, contudo, excluiu do débito a segunda parcela apontada pela CGU, por não haver "razoável segurança para inferir que os pagamentos foram calculados com base nos quilômetros de rodagem".

Assim, além de reduzir o valor da primeira parcela, o Acórdão recorrido excluiu a segunda parcela, não havendo falar em imprestabilidade do Relatório da CGU.

Sobre a ausência de dolo ou má-fé, a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que a responsabilização por débito não exige comprovação de dolo ou má-fé, bastando a demonstração de irregularidade que tenha causado prejuízo ao Erário. A empresa BT Locação e Limpeza Eireli auferiu lucro proveniente da diferença entre os valores pagos pela prefeitura e os valores repassados aos motoristas subcontratados, configurando enriquecimento indevido. Por sua vez, o ex-prefeito Antônio Felinto Filho, na condição de gestor responsável, não adotou medidas para evitar ou corrigir a irregularidade, incorrendo em culpa grave.

Ante o exposto, nego provimento aos recursos e voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 15 de julho de 2025.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

Fragmentos do Inteiro Teor

  • ...sua responsabilização; e) a empresa firmou contrato com munícipes como forma de incentivar a economia local, mas tinha...
  • ...ocorreu durante a execução do contrato. 12.8. Em outra situação hipotética, conforme argumento consignado no recurso de...