ACÓRDÃO 1711/2025 - PLENÁRIO

AUGUSTO NARDES

DESESTATIZAÇÃO (DES)

30/07/2025

3. Interessados/Responsáveis: não há.

Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); Ministério dos Transportes.

Não atuou.

Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação).

não há.

Processo de desestatização em que se acompanha a concessão da da BR-324 e BR-116/BA/PE, entre Feira de Santana/BA e Salgueiro/PE, conhecida como Rota dos Sertões.

DESESTATIZAÇÃO. ROTA DOS SERTÕES. BR-324/BA E BR-116/BA/PE. TRECHO ENTRE FEIRA DE SANTANA/BA E SALGUEIRO/PE. ANÁLISE DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE, DO EDITAL E DEMAIS DOCUMENTOS PARA CONCESSÃO DA RODOVIA. PREVISÃO, COMO NOVIDADE REGULATÓRIA, DE SEGMENTOS COMPARTILHADOS ENTRE PODER PÚBLICO E CONCESSIONÁRIA. CONSTATAÇÃO DE EQUÍVOCOS E INCONSISTÊNCIAS NA SISTEMÁTICA, COM NECESSIDADE DE AJUSTES NA MODELAGEM ADOTADA. OPORTUNIDADES DE MELHORIA. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES À ANTT.

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do processo de desestatização da Rota dos Sertões (BR-324/BA e BR-116/BA/PE),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à ANTT, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

9.1.1. ajuste os estudos e a documentação jurídica, excluindo eventuais menções à execução de obras de duplicação entre o km 387,4 e o km 427,7 (Lote 06), bem como a presença do trecho entre os segmentos compartilhados, em respeito à Lei nº 10.233/2001, art. 24, II;

9.1.2. caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não inclua entre os segmentos de gestão compartilhada, entre a futura concessionária e o DNIT, o trecho da BR116/BA entre o km 274,2 e o km 334,2 (Lote 04), em respeito à Lei nº 10.233/2001, art. 24, II;

9.1.3. caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, ajuste a Modelagem Econômico-financeira de forma a excluir, durante o período previsto para a gestão conjunta com o Poder Público, a previsão da realização de serviços nos segmentos compartilhados, a exceção dos relativos à operação, em observância à Lei nº 10.233/2001, art. 24, II;

9.1.4. revise as premissas para a atualização dos dados de tráfego, utilizando-se de dados oficiais mais recentes, em respeito ao art. 24, inciso I, Lei nº 10.233/2001, e ao item 9.2.1.1 do Acórdão 2195/2019-TCU-Plenário;

9.1.5. promova os ajustes necessários para endereçar as inconsistências apresentadas no relatório de fiscalização concernentes às quantidades de serviços constates da planilha da Modelagem Econômico-Financeira, particularmente em relação à: i) atendente/auxiliar de pista; ii) barreira simples de concreto; iii) manutenção/recomposição de sinalização; iv) recomposição de cerca com mourão de concreto; v) as quantidades das memórias de cálculo do item "Conservação do Sistema Rodoviário"; vi) manutenção do pavimento existente em função de falhas no cadastro da rodovia; vii) manutenção do pavimento nas melhorias de pista; viii) manutenção do pavimento nas melhorias de acessos; ix) manutenção do pavimento de retornos e rotatórias; e x) recuperação de acostamentos;

9.1.6. promova os ajustes necessários para endereçar as inconsistências apresentadas no relatório de fiscalização, concernentes aos preços de serviços constates da planilha da Modelagem Econômico-Financeira, particularmente em relação a: i) vigilante/vigilante armado; ii) conservação do Sistema Rodoviário;

9.1.7. ajuste as intervenções previstas no Programa de Exploração da Rodovia às soluções constantes do projeto de engenharia, particularmente em relação às rotatórias alongadas, em observância à Lei nº 10.233/2001, art. 24, II;

9.1.8. caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não utilize da Reclassificação Tarifária para as obras executadas pelo Poder Público ou, alternativamente, reformule o mecanismo de modo a que ele venha a atender aos princípios da justiça tarifária, da eficiência, da previsibilidade, da segurança jurídica e ao art. 26, § 2º, da Lei nº 10.233/2001;

9.1.9. caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, recalcule os valores associados ao FROc (Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente) de forma que eles correspondam ao total dos dispêndios que a concessionária deixará de incorrer em decorrência de não ter que executar a conservação e a manutenção da nova infraestrutura, ainda não concluída pelo Poder Público, em respeito à Lei nº 8.987/1995, art. 9º, §§ 2º e 4º;

9.1.10. estabeleça na minuta contratual e/ou seus anexos, no que tange à conclusão dos investimentos em acostamentos, prazos inequívocos e consistentes com a modelagem econômico-financeira, para cada segmento, de modo a possibilitar o adequado enforcement da obrigação e manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em respeito à Lei nº 8.987/1995, art. 9º, § 2º, e art. 23, II;

9.1.11. ajuste os estudos e/ou documentos jurídicos de forma a definir de modo inequívoco qual o percentual associado à perda de receita em função da aplicação do Desconto de Usuário Frequente, em respeito à Lei nº 10.233/2001, art. 24, II;

9.1.12. altere o anexo 5 da minuta contratual para que seja prevista a utilização do Coeficiente de Ajuste Temporal - CAT, nos percentuais relativos à Tabela I, quando houver descumprimento dos parâmetros de desempenho da frente de Recuperação e Manutenção, em atendimento ao art. 6º, § 1º da Lei nº 8.987/1995, aos arts. 103 e 104 da ResoluçãoANTT 6.032/2023 e ao item 9.1.3 do Acórdão 1177/2025-TCU-Plenário;

9.2. recomendar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

9.2.1. caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, ao elencar as obras previstas do Poder Concedente, o faça de maneira que fiquem vinculadas aos contratos de duplicações a serem executados pelo DNIT nos segmentos de gestão compartilhada, sem que se especifique as obras complementares a serem executadas no âmbito daqueles contratos, uma vez que cabe ao DNIT a determinação das soluções de engenharia a serem implementadas nas duplicações dos trechos;

9.2.2. caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não inclua entre os segmentos de gestão compartilhada o trecho da BR116/BA entre o km 334,2 e o km 387,4 (Lote 05), em decorrência de o trecho compreender investimentos de ampliação de capacidade com baixa probabilidade de conclusão pelo Poder Público no prazo previsto;

9.2.3. não preveja a implantação de passarelas nos trechos de pista simples nos quais não estão previstas obras de duplicação.

Adoto como relatório a instrução constante da AudRodoviaAviação (peça 75), que contou com a anuência do escalão dirigente da unidade técnica (peças 76-77):

"INTRODUÇÃO

1. Cuidam os autos de acompanhamento do processo de desestatização da Rota dos Sertões - BR-324/BA e BR-116/BA/PE, realizado com fundamento nas competências constitucionais deste Tribunal, esculpidas no art. 70 da Constituição Federal, bem como no art. 2º, c/c art. 18, inciso VIII, da Lei 9.491, de 9/9/1997.

2. O processo de concessão da Rota dos Sertões é conduzido pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), no exercício de suas atribuições legais definidas no art. 24, incisos III a V, da Lei 10.233, de 5/6/2001.

3. A escolha do Relator deste processo se deu por meio de Sorteio, em 1º/4/2025, no qual foi sorteado o Exmo. Ministro Augusto Nardes, com base no disposto no art. 2º, §2º da Resolução-TCU 346, de 30/11/2022.

4. O presente relatório tem por objetivo a análise de mérito do processo de desestatização da Rota dos Sertões, em cumprimento ao disposto no art. 9º da IN-TCU 81, de 20/6/2018.

HISTÓRICO

Do processo de desestatização

5. O projeto de concessão da BR-116/BA/PE foi qualificado pelo Conselho do Programa de Parceria de Investimentos (PPI) por meio da Resolução nº 52, de 08 de maio de 2019, convertida no Decreto nº 9.972, de 14 de agosto de 2019, e consiste na exploração da infraestrutura e prestação de serviço público de recuperação, operação, manutenção, monitoração, conservação, implantação de melhorias e manutenção do nível de serviço do trecho.

6. Em 14/5/2020, o então Ministério da Infraestrutura (MInfra) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) firmaram o Contrato de Estruturação de Projetos nº 01/2020/DEAP/SFPP, cujo objeto foi a prestação de serviços técnicos de apoio, avaliação e estruturação e implementação de desestatização, mediante regime de concessão de serviços públicos de 7.213,7 km de rodovias federais . Por meio de aditivo, posteriormente, tal extensão foi ampliada para 8.312 km (peça 15, p. 6).

7. Os estudos técnicos seguiram as premissas e parâmetros estabelecidos em termo de referência que tinha por objetivo detalhar as condições a serem observadas no processo de elaboração dos produtos a serem entregues. No decorrer do desenvolvimento dos estudos, foram determinadas diretrizes e premissas para adequação do projeto, permitindo tarifas de pedágio mais módicas. Essas novas orientações técnicas foram adotadas para a proposição de inovações regulatórias a serem implementadas nos estudos técnicos em elaboração para a estruturação dos projetos de parceria (peça 15, p. 7).

8. Em 22 de novembro de 2024, foi publicado o aviso da Audiência Pública (AP) 9/2024, cujas contribuições foram recebidas entre 29 de novembro de 2024 e 12 de janeiro de 2025, sendo as sessões públicas realizadas presencialmente e por videoconferência no período entre 9 e 13 de dezembro de 2024, com o objetivo de tornar público, colher sugestões e contribuições às minutas de Edital, Contrato e PER - Programa de Exploração da Rodovia e ao EVTEA - Estudo de Viabilidade Técnica Econômica e Ambiental (peça 15, p. 6).

9. Por meio da Deliberação 106, de 27 de março 2025, a ANTT aprovou o Relatório Final da AP 9/2024 (peça 5). Na mesma data, o EVTEA (Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental) foi aprovado pela Portaria do MT nº 250 (peça 5).

10. O Plano de outorga foi aprovado pelo Ministério dos Transportes (MT), conforme Portaria nº 277, de 31 de março de 2025 (peça 14).

Visão geral do objeto - Rota dos Sertões

11. Neste item da instrução, apresentar-se-á uma visão geral do Lote Rota dos Sertões a ser leiloado, abordando, assim, características como extensão do trecho, investimentos e custos operacionais, praças de pedágio, valor de tarifas e principais obras.

12. Conforme informado no PER, o sistema rodoviário da Rota dos Sertões é composto pelas rodovias federais BR-116/BA/PE e BR-324/BA, em uma extensão total de projeto de 502 km (peça 17).

13. O sistema Rodoviário objeto desta Concessão consiste nos seguintes trechos:

a) BR-116/PE, com início no Entroncamento com a BR-232/316 (Salgueiro) e final na divisa PE/BA (Início Ponte sobre o Rio São Francisco);

b) BR-116/BA, com início na Divisa PE/BA (Início Ponte sobre o Rio São Francisco) e final do Entroncamento Av. Eduardo Fróes da Mota (Contorno de Feira de Santana); e

c) BR-324/BA com início no acesso Contorno de Feira de Santana (Entroncamento Av. Eduardo Fróes da Mota) e final no entroncamento com a BR-116 (B) /BA-502/503 (Feira de Santana).

14. A Figura 2, a seguir, apresenta o sistema rodoviário da Rota dos Sertões:

Figura 2 - Mapa do Sistema Rodoviário da Rota dos Sertões (figura no original)

Fonte: PER, Volume 2 (peça 17, p. 7).

15. A extensão dos trechos é apresentada na Tabela 1, enquanto na Tabela 2 está o detalhamento dos trechos e a correlação entre os três referenciais quilométricos utilizados nos estudos de viabilidade.

Tabela 1 - Extensão total dos trechos das rodovias

Fonte: PER - Volume II (peça 17, p. 8)

Tabela 2 - Trechos e correlação quilométrica utilizada

Fonte: PER - Volume II (peça 17, p. 9-10)

16. Em relação aos investimentos e custos operacionais, conforme Plano de Outorga (peça 15, p. 21), o Capital Expenditure (CapEx) projetado foi de R$ 2,6 bilhões (abr./23), valor ligeiramente diferente do constante da planilha MEF (Modelo Econômico-Financeiro) apresentada ao TCU, R$ 2,7 bilhões (abr./23) (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, Aba 'CAPEX Total (Sem REIDI) '), sendo que o Plano de Outorga faz referência a uma versão anterior da MEF. O CapEx engloba os custos referentes aos trabalhos iniciais, recuperação, manutenção, obras de ampliação de capacidade e melhorias, edificações gerais, equipamentos, sistemas e desapropriação.

17. No que se refere ao Operational Expenditure (OpEx), foram projetados desembolsos de R$ 4,3 bilhões (abr./23), de acordo com o Plano de Outorga (peça 15, p. 21). Na MEF consta o valor de R$ 3,8 bilhões (abr./23) associado ao OpEx (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, Aba 'OPEX Total (Sem REIDI) '). Tal diferença deve-se, mormente, ao fato de que o Plano de Outorga computa como OpEx os itens 'Recursos vinculados', 'Verbas obrigatórias' e 'Seguros e garantias'. Na MEF apresentada ao TCU, o OpEx engloba apenas custos de conservação, monitoração, sistemas de operação, iluminação de trechos urbanos, transporte de valores, sistema de gestão e despesas socioambientais.

18. A metodologia de cálculo da Taxa Interna de Retorno - TIR a ser utilizada nos fluxos dos dispêndios e das receitas marginais para efeito de equilíbrio, com base na metodologia do Custo Médio Ponderado de Capital (Weighted Average Cost of Capital - WACC) foi definida de modo que a taxa real de desconto utilizada no fluxo de caixa não alavancado do projeto foi estabelecida, no valor de 9,99% a.a.

19. A projeção de demanda de veículos que trafegarão pelas praças de pedágio foi obtida por meio do levantamento do Volume Diário Médio (VDM), coletado em junho de 2021. A partir desses dados houve aplicação de fator de sazonalidade e projeção anual de tráfego - Volume Médio Diário Anual (VMDA). A taxa de crescimento de tráfego no curto prazo foi estimada com base na projeção de evolução do PIB, conforme boletim FOCUS de 26 e novembro de 2021. Para a projeção de crescimento de tráfego no longo prazo foram utilizadas projeções elaboradas pela OCDE (peça 15, p. 22).

20. Considerando o CapEx e OpEx estimados, a TIR estabelecida e as projeções de tráfego, foi calculada Tarifa Básica de Pedágio inicial de R$ 0,0695/km para trechos de pista simples e R$ 0,0903/km para trechos de pista dupla.

21. Da receita total prevista para ser arrecadada na Rota dos Sertões cerca de 24% seriam destinados ao pagamento de tributos (federais e municipais). Na modelagem econômico-financeira, tem-se como os principais dispêndios que a serem custeados com a tarifa de pedágio a ser cobrada: os sistemas operacionais; e os trabalhos iniciais, a restauração e a manutenção; as obras de ampliação de capacidade e outras melhorias, conforme pode ser observado na Figura 3.

Figura 3 - Composição da tarifa de pedágio da Rota dos Sertões, em VPL (figura no original)

Fonte: MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17), elaboração própria.

22. O PER da Rota dos Sertões prevê a cobrança de tarifa em cinco praças de pedágio, que devem ser construídas em até doze meses do início da concessão. A localização e os valores de tarifa a serem cobrados em cada praça de pedágio estão na Tabela 3.

Tabela 3 - Praças de Pedágio da Rota dos Sertões

Fonte: Plano de Outorga (peça 15, p. 24).

23. No projeto de contrato da Rota dos Sertões, o Gestor optou pela inclusão de poucas obras de ampliação de capacidade e de melhorias, quando comparados aos demais contratos do Programa de Concessão de Rodovias Federais (Procrofe). Além de obras cuja execução caberia ao DNIT, há outros investimentos que foram retirados das minutas contratuais em decorrência de determinação do Ministério dos Transportes (peça 15, p. 7). As principais obras de ampliação de capacidade propostas para a concessão da Rota dos Sertões são (peça 15, p. 32):

a) obras de duplicação - total de 1,68 km:

a.1) BR-116/PE (1,68 km);

b) faixas adicionais - total de 5,16 km:

b.1) BR-116/PE (5,16 km).

c) vias marginais - total de 29,12 km:

c.1) BR-116/PE (3,41 km);

c.2) BR-116/BA (20,50 km); e

c.3) BR-324/BA (5,21 km).

EXAME TÉCNICO

24. O presente relatório de acompanhamento tem por objetivo principal a análise de mérito do processo de desestatização do Lote Rota dos Sertões, em cumprimento ao disposto no art. 9º da IN-TCU 81/2018.

25. No decorrer dos trabalhos de fiscalização, além da análise documental realizada sobre os documentos encaminhados pela Agência Reguladora (estudos, minuta contratual etc.), também ocorreram reuniões com a equipe que conduz o processo de outorga, formada por servidores da ANTT, do Ministério dos Transportes e do BNDES, nas quais foram esclarecidas dúvidas e expostos apontamentos preliminares. Ademais, a equipe da AudRodoviaAviação procedeu inspeção in loco nas BR-324/BA e BR-116/BA/PE, entre 22 e 25/4/2025, com propósito de identificar as localidades dos investimentos previstos, bem como colher informações com os servidores do DNIT atualmente responsáveis pela gestão do segmento.

Dos estudos de viabilidade

Definição dos Segmentos Compartilhados

Situação encontrada

26. O projeto de desestatização da Rota dos Sertões trouxe a previsão da existência dos chamados 'Segmentos Compartilhados'. Tal inovação regulatória consiste em deixar inicialmente determinados trechos da concessão sob gestão concomitante do Poder Concedente e da Concessionária, até a conclusão nos segmentos de obras executadas pelo DNIT.

27. Nos termos da minuta do contrato (peça 18, p. 14 e 41):

(c) Segmento Compartilhado: trecho compreendido entre o Km [•] e o Km [•], no qual serão executadas as Obras Previstas do Poder Concedente e cujo segmento rodoviário deverá ser arrolado e transferido à Concessionária após a conclusão parcial ou total das intervenções

(...)

8.8.1 A execução das obras no Segmento Compartilhado listadas no Anexo 16 é de responsabilidade do DNIT, sendo transferidas à Concessionária após sua conclusão total ou parcial, observadas as disposições contidas nesta subcláusula.

8.8.2 A Concessionária será responsável pela implantação das obras e serviços da Frente de Serviços Operacionais nos subtrechos do Segmento Compartilhado a partir da Data de Assunção, de acordo com os prazos e parâmetros definidos no PER. (...)

(ii) As obras serão transferidas à Concessionária, juntamente com os demais bens integrantes do respectivo segmento, após sua conclusão total ou parcial.

28. Em suma, nos referidos trechos, no interim entre o início da concessão e o término das obras previstas, o parceiro privado seria responsável pela operação da rodovia e a construção das edificações correspondentes, enquanto o Poder Público permaneceria com as demais atribuições em relação ao trecho, que incluiriam a conservação e manutenção, bem como a execução de investimentos de ampliação de capacidade. Conforme as referidas obras fossem sendo concluídas, ocorreria a transmissão da gestão integral dos segmentos à concessionária.

29. Tal solução, foi concebida pelo Poder Concedente com a finalidade de favorecer a modicidade tarifária, uma vez que desoneraria os usuários do custeio dos investimentos. A sistemática é explicada nos seguintes termos pelo Plano de Outorga (peça 15, p. 29):

A criação do acordo surge em virtude de diretriz de política pública, exarada pelo MT, que optou pela execução de obras pelo Poder Concedente durante a vigência do contrato de concessão, com vistas a reduzir o escopo de obras da concessionária e, por consequência, a tarifa de pedágio a ser aplicada no sistema rodoviário.

Caberão ao DNIT a administração e o gerenciamento do segmento compartilhado, excluindo-se as obrigações e atividades atribuídas à ANTT e a concessionária; o fornecimento de acesso à Concessionária a projetos, documentos e locais de execução das obras sob sua responsabilidade; a comunicação sobre a previsão de intervenções que impactem na operação rodoviária; a comunicação à concessionária sobre a previsão de liberação ao tráfego de novos trechos rodoviários; e a conservação adequada do trecho sob sua responsabilidade, de forma a garantir conforto e segurança aos usuários da concessão.

Serão atribuições da concessionária no segmento compartilhado a realização dos Serviços Operacionais, nos termos do contrato de concessão e da regulamentação vigente, a construção das Edificações Operacionais e o acompanhamento da execução das obras do DNIT.

Finalmente, caberão à ANTT a aprovação de projetos, autorizações para obras, fiscalizações e recebimento das obras de Edificações Operacionais executadas pela concessionária no segmento compartilhado, além da autorização, fiscalização e aplicação de sanções referentes aos serviços operacionais realizados no mesmo segmento.

(destaques acrescidos)

30. Os Anexos 16 e 17 da minuta contratual tratam, respectivamente, das 'Obras Previstas do Poder Concedente' e da 'Gestão do Segmento Compartilhado'.

31. O Anexo 16 traz as seguintes informações acerca das obras do Poder Público (peça 19, p. 89):

1. A tabela abaixo indica as Obras Previstas do Poder Concedente que serão executadas no Sistema Rodoviário, cujos segmentos deverão ser arrolados e transferidos à Concessionária após a conclusão parcial ou total das intervenções.

Tabela

Obras Previstas do Poder Concedente

32. O Anexo 17 define nos seguintes termos 'segmento compartilhado' (peça 19, p. 91):

(vi) Segmento Compartilhado: trecho compreendido entre o Km [¿] ao Km [¿], código SNV [¿] e código SNV [¿], respectivamente, no qual serão executadas as Obras do Poder Concedente e cujo segmento rodoviário deverá ser arrolado e transferido à Concessionária após a conclusão parcial ou total das intervenções.

33. Primeiro aspecto a ser pontuado, é que na documentação jurídica apresentada (minuta contratual e anexos) não se encontram especificados quais os trechos serão abrangidos pelos 'Segmentos Compartilhados', tampouco qual a localização das obras a serem executadas pelo Poder Público.

34. De fato, da maneira que as obras do Poder Concedente foram elencadas no Anexo 16, não resta claro se as obras com código de 4 a 8 (acostamento, retorno, diamante, marginais e trombetas) estariam previstas para serem executadas dentro dos trechos abrangidos pelas obras de duplicação e contorno (códigos 1 a 3) ou em outras localidades, significando, pois, outros segmentos compartilhados. Após contato com a Agência, foi informado que os segmentos compartilhados corresponderiam aos trechos nos quais o DNIT executaria a duplicação (que incluí o contorno de Serrinha na BR-116/BA). Assim, por exemplo, a extensão na qual os 57,94 km de 'Implantação de Acostamento (BR-116/BA) ' (código 4) estaria incluída no trecho correspondente à 'Duplicação da BR-116/BA' (código 1).

35. Como detalhado posteriormente, até o momento, tem-se que obras nos trechos compartilhados seriam executadas por dois contratos no âmbito do DNIT para duplicações na BR-116/BA (contrato já celebrado) e na BR-324/BA (contrato a ser celebrado).

36. As obras da BR-324/BA já dispõem de projeto executivo aprovado, sendo que está prevista a realização, além da duplicação propriamente dita, de diversas outras obras acessórias (peça 67, p. 29):

3.1.5. O segmento a ser contratado ainda possui previsão de implantação/ adequação de 03 (três) interseções em desnível (com implantação de 03 (três) OAEs), implantação de 05 (cinco) passarelas e 02 (duas) vias marginais de 7,20 km cada. A Figura 3 apresenta a localização esquemática das OAEs/ Interseções e Passarelas do empreendimento. O Quadro 2 demonstra as características das Interseções encontradas ao longo da rodovia, bem como as soluções propostas para cada uma no presente projeto. Os demais Quadros 3 ao 8 demonstram as demais propostas de intervenção.

37. Ocorre que apenas um contrato será responsável pela execução de todos os investimentos na BR-324/BA, de modo que caracterizar de forma fracionada as obras previstas do Poder Público na rodovia tende a dificultar a gestão do contrato de concessão. Assim, por exemplo, dentro dos 7,2 km de pistas (duplas e marginais) estão inclusas as interseções em desnível, que teriam que ter suas extensões estimadas e subtraídas da extensão duplicada para evitar duplicidade na contagem. Outra dificuldade seria a eventual transferência parcial do segmento compartilhado, que poderiam envolver apenas alguns de seus elementos (pista duplicada ou interseções, por exemplo), o que levaria uma gestão descontinua do trecho concedido. Já nos casos da previsão de execução de acostamentos, haveria uma redundância, uma vez que o contrato de duplicações já incluí a recuperação da pista existentes, com a complementação dos acostamentos.

38. Em relação ao contrato de duplicação vigente para a BR-116/BA, resultante de um certame de RDC Contratação Integrada, ainda não existem projetos básico e executivo aprovados, de modo que há espaço para diversas soluções, que eventualmente contemplariam diferentes tipos e quantitativos de obras complementares, como retornos e interseções, além de possíveis alterações de projeto em fase de obras. Assim, não se vislumbra informações sólidas para que se fixe no contrato de concessão da Rota dos Sertões detalhamentos acerca das obras a serem realizadas pelo Poder Público.

39. Ademais, caso o contrato de concessão viesse a informar apenas as extensões abrangidas pelas duplicações do DNIT, sem especificar as obras complementares a serem executadas no âmbito dos contratos da autarquia, diminuir-se-iam as possibilidades de pleitos de reequilíbrios no caso de eventual adoção de solução diversa pelo Poder Público.

40. Do exposto, cabe propor recomendar à ANTT que, caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, ao elencar as obras previstas do Poder Concedente, o faça de maneira que fiquem vinculadas aos contratos de duplicações a serem executados pelo DNIT nos segmentos de gestão compartilhada, sem que se especifique as obras complementares a serem executadas no âmbito daqueles contratos, uma vez que cabe ao DNIT a determinação das soluções de engenharia a serem implementadas nas duplicações dos trechos.

41. De acordo com o 'Estudo de engenharia - Tomo II' da concessão em pauta, estariam sendo previstas as seguintes obras de duplicação para a desestatização das rodovias BR-116/BA e BR-324/BA, que totalizariam 153,5 km e 7,2 km, respectivamente (peça 23, p. 14):

As obras de duplicação estão sendo previstas para os lotes 04, 05, 06 e o contorno Leste do Anel de Feira de Santana, conforme listados e apresentados na Figura 2 a seguir:

• Lote 06: BR-116/BA do trecho entre Feira de Santana (Km 427,7) e Santa Bárbara (Km 387,4) - Extensão: 40,3 km.

• Lote 05: BR-116/BA do trecho entre Santa Bárbara (Km 387,4) e Teofilândia (Km 334,2) - Extensão: 53,2 km.

• Lote 04: BR-116/BA do trecho entre Teofilândia (Km 334,2) e Tucano (Km 274,2). Extensão: 60 km

• BR-324/BA: Contorno Leste do Anel de Feira de Santana. Extensão: 7,2 km

42. O mesmo documento vem a indicar, em relação ao Lote 06, que 'houve a confirmação da conclusão das respectivas obras de duplicação, implantação de vias marginais, restauração com melhoramentos e OAEs, até o início da concessão, sendo assim, o trecho já estará sob domínio da concessionária no início da assunção, a partir do Ano 1' (peça 23, p. 13), o que vai de encontro à informação do Plano de Outorga, que afirmou que a extensão do Lote 06 (km 387,4 a km 427,7) estaria entre os segmentos compartilhados (peça 15, p. 29).

43. Como já comentado, no anexo 16 da minuta contratual, relativo às 'Obras Previstas do Poder Concedente', consta uma extensão de 106,53 km de duplicações na BR-116/BA a ser executada pelo Poder Concedente até o 4º ano, sem a especificação de quais quilômetros estariam abrangidos, sendo que os segmentos seriam 'arrolados e transferidos à Concessionária após a conclusão parcial ou total das intervenções' (peça 19, p. 89). No mesmo documento, há a previsão, até o 4º ano, de 6,54 km de duplicações na BR-324/BA, totalizando 113,07 km de duplicações a serem realizadas pelo Poder Concedente.

44. Por sua vez, a planilha MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, Aba 'Tarifas', células F45 e F46) estipula a conclusão de 145,55 km de duplicações no mesmo período.

45. Considerando as divergências entre os valores constantes dos diversos documentos envolvidos, foi realizado questionamento à ANTT, cuja resposta encontra-se transcrita a seguir (peça 60, p. 1):

Trata-se de fato de inconsistência entre o MEF e o Anexo 16 da Minuta Contratual. A informação que consta na aba 'Tarifas' será revisada para refletir a extensão indicada no Anexo 16. Desta forma, a partir do Ano 4, ano em que a concessão assume os trechos sob jurisdição do DNIT (conforme estabelecido no Anexo 16), a concessão irá 'incorporar' 113,07 km de pistas duplicadas (com a respectiva reclassificação tarifária deste trecho).

46. Em reunião realizada com representantes da ANTT, do Ministério dos Transportes e do Estruturador (BNDES), confirmou-se que os segmentos compartilhados na BR-116/BA não incluíam o Lote 06. De fato, a soma das extensões dos dois lotes remanescente (04 e 05) totaliza 113 km, em consistência com a resposta dada pela Agência ao questionamento.

47. Ademais, é importante registrar que a extensão correspondente ao Lote 6 encontra-se atualmente integralmente em pista dupla. As obras de duplicação ocorreram no âmbito do contrato 05 00879/2014 do DNIT, que foi concluído em março de 2025 (peça 29). Resta claro, pois, que eventuais menções à execução de duplicação no Lote 06 no âmbito da concessão, ou sua presença entre os segmentos compartilhados, constituem-se em equívocos.

48. Nesse sentido, cabe propor determinar à ANTT que ajuste os estudos e a documentação jurídica, excluindo eventuais menções à execução de obras de duplicação entre o km 387,4 e o km 427,7 (Lote 06), bem como a presença do trecho entre os segmentos compartilhados, em respeito à Lei 10.233/2001, art. 24, II.

49. Para além de se verificar a consistência interna da documentação apresentada, cabe que se examine se a escolha dos trechos rodoviários selecionados para compor os 'segmentos compartilhados' foi realizada de forma tecnicamente motivada, considerando os investimentos públicos previstos.

50. Como já mencionado, do Plano de Outorga da Rota dos Sertões, é possível concluir que o racional motivador para a existência dos 'segmentos compartilhados' seria a busca da modicidade tarifária, desonerando os usuários da rodovia de custear as obras de ampliação de capacidade das BR-116/BA e BR-324/BA. Assim, caberia ao DNIT permanecer gerindo à rodovia - exceto no que tange à operação - até que a autarquia concluísse as mencionadas obras, quando os trechos passariam a gestão única da concessionária. A seguir se encontram resumidos as situações de cada trecho, verificadas em campo quanto ao estado e obtidas junto ao DNIT quanto às previsões de obras:

a) BR-116/BA, do km 274 ao km 334 - Lote 04.

O segmento encontra-se atualmente em pista simples, não havendo contrato ou edital em andamento cujo objeto seja a realização de obras de ampliação de capacidade (peça 64, p. 1-2).

b) BR-116/BA, do km 334 ao km 387 - Lote 05.

O segmento encontra-se atualmente em pista simples, sendo que o Contrato 379/2024 do DNIT tem por objeto a execução de sua duplicação. O referido contrato iniciou sua vigência em outubro de 2024 e tem sua data de término prevista para setembro de 2028 (peça 30, p. 1).

O contrato 379/2024 foi celebrado por dispensa de licitação em decorrência de rescisão do contrato anterior (peça 31, p. 2), sendo que originalmente a duplicação do trecho seria realizada por meio pelo do contrato 877/2014, contratação integrada celebrada em dezembro de 2014 (peça 61, p. 1). Os projetos básicos e executivos do trecho ainda não foram aprovados pelo DNIT (peça 64, p. 2-3).

c) BR-324/BA: Contorno Leste do Anel de Feira de Santana.

O segmento encontra-se atualmente em pista simples, tendo o DNIT, por meio do Edital 277/24-05 (peça 54), realizado licitação para a duplicação do trecho. Segundo informações da autarquia, já ocorreu o processo de julgamento das propostas do certame, estando o vencedor aguardando 'os trâmites inerentes à assinatura do contrato' (peça 20, p. 1).

O certame conduzido pelo Edital 277/24-05 foi uma concorrência para a duplicação da BR-324/BA na extensão de 7,2 km (km 512,5 ao km 519,7). O prazo de execução da contratação é de 360 dias, sendo que o prazo de vigência contratual é 540 dias (peça 54, p. 12). Registra-se que o projeto executivo da obra se encontra aprovado pelo DNIT (peça 55).

51. Dos fatos relatados, entende-se que o Lote 04 não deveria estar incluído entre os segmentos compartilhados. No caso do mencionado lote, não há ato concreto do DNIT - como contrato celebrado ou, ao menos, licitação em andamento - que indique que a autarquia estaria em vias de executar a duplicação do trecho, conforme informado pelo DNIT (peça 64, p. 1). Assim, não subsiste a racionalidade de manter os serviços de conservação/manutenção e as obras de ampliação de capacidade fora do contrato de concessões, sendo que a premissa para sua exclusão dos Estudos, de que a autarquia iria executá-las, não encontra respaldo na situação fática.

52. O Lote 05 e a BR-324/BA são trechos para os quais o DNIT, de fato, tem ações concretas com vistas a duplicá-los, guardando, pois, maior correlação com a política pública estabelecida. Todavia, cabe a realização de exames adicionais em relação ao tema, considerando a plausibilidade de o DNIT efetivamente executar os investimentos nos prazos previstos.

53. Após licitação no Regime Diferenciado de Contratações realizada em 2013, a duplicação do Lote 05 foi contratada em 2014, no âmbito do contrato 05 00878/2014, que vigeu até sua rescisão em 2024 (peça 56) e tinha por objeto a elaboração dos projetos básicos e executivos e a execução das obras. No âmbito do mencionado contrato foram medidos (peça 57, p. 2) - em relação à implantação da pista nova - quantitativos de camada de base e sub-base, entretanto não foi executado qualquer quantitativo de revestimento, estando o trecho atualmente integralmente em pista simples. Após a rescisão do contrato original, foi firmado um novo contrato, 00 00379/2024, utilizando-se de dispensa de licitação, com a segunda colocada do certame original (peça 58, p. 1), Consórcio SVC/TOP/PAVISERVICE/BASITEC, com o seguinte objeto (peça 31, p. 1):

Execução Dos Serviços, Remanescentes Do Contrato 05.00878/2014, De Elaboração Dos Projetos Básico E Executivo De Engenharia E Execução Das Obras De Duplicação, Implantação De Vias Laterais, Adequação De Capacidade, Restauração Melhoramentos E Obras De Arte Especiais, Na Rodovia/Uf: Br-116/Ba - Lote 5

54. Em termos de prazos, observa-se que, em tese, o período para a execução do Contrato 00 00379/2024 - que tem seu término previsto para 29/9/2028 (peça 31, p. 2) - é compatível com a previsão de execução das duplicações até o terceiro ano de concessão.

55. Entretanto, é importante ressaltar que os projetos básicos e executivos para as obras de duplicação do Lote 05 ainda não foram aprovados pelo DNIT (peça 64, p. 2-3).

56. Ademais, na prática, se observa que os prazos contratuais das obras do DNIT são usualmente descumpridos, como já examinado pelo Tribunal em outros autos. Nesse sentido, o Relatório de fiscalização do TC Processo 014.989/2024-7 chegou as seguintes conclusões, utilizando-se do indicador de prazo de implantação - iPrazo (peça 63, p. 49):

258. Quanto ao iPrazo, a Figura 5 abaixo evidencia que todos os empreendimentos da amostra analisada [composta de 79 obras do DNIT de adequação, construção e duplicação] já enfrentam algum nível de atraso, com 43% deles ultrapassando três vezes o prazo inicialmente previsto. Isso sugere que uma grande parte dos projetos pode enfrentar problemas de gestão e planejamento, resultando em atrasos significativos.

Figura 5 - Resultados do iPrazo na amostra de empreendimentos analisada. (figura no original)

Fonte: elaboração própria.

(destaques acrescidos)

57. Portanto, o histórico de execução dos empreendimentos do DNIT demonstra que os prazos de execução das obras são geralmente consideravelmente superiores àqueles originalmente previstos, o que indica significativo risco em atribuir ao Poder Público a execução de obras relevantes para a concessão.

58. Tal risco, considerando-se que o empreendimento tem duração plurianual, é agravado pela situação de deterioração fiscal do governo federal prevista para os próximos exercícios, conforme já relatado pelo Tribunal no âmbito do TC Processo 007.639/2024-4.

59. Naqueles autos, evidenciou-se que a manutenção da âncora fiscal instituída pelo RFS (Regime Fiscal Sustentável), exigiria substanciais reduções das despesas discricionárias dos próximos exercícios, entre as quais se encontra as obras de ampliação de capacidade do DNIT. Nos termos do relatório do voto condutor do Acórdão 1679/2024-TCU-Plenário (Relator: Ministro Antônio Anastasia):

103. Como visto, a estimativa da dívida apresentada no PLDO 2025 parte da premissa de que a despesa, ao longo de todo o período, crescerá em ritmo inferior à receita, em cumprimento ao RFS. Essa dinâmica explica o resultado primário com tendência de crescimento contínuo e persistente ao longo de toda a série de projeção, premissa fundamental para que haja a estabilização da dívida. No entanto, essa premissa pode ser irrealista se não houver revisão das despesas obrigatórias ou das discricionárias vinculadas à receita. A compressão das despesas discricionárias líquidas de emendas e mínimos constitucionais de saúde e educação poderia resultar, no limite, em shutdown da máquina pública ou no abandono da âncora fiscal instituída pelo RFS.

(...)

121. Em terceiro lugar, as projeções consideram que a despesa primária total crescerá a um ritmo contido pela variação máxima de 2,5% prevista no RFS. No entanto, até 2028 as despesas discricionárias líquidas das emendas e dos mínimos de saúde e educação apresentarão redução de 88%, conforme estimado pelo Poder Executivo (peça 28). Caso não haja alteração substancial na composição do gasto, a compressão daquelas despesas pode elevar o risco de shutdown da máquina pública ou aumentar o incentivo ao abandono da âncora fiscal trazida pelo RFS.

(destaques acrescidos)

60. A mencionada decisão do TCU exarou o seguinte alerta ao Poder Executivo:

9.2. alertar ao Poder Executivo, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, acerca dos riscos para o funcionamento regular da administração pública nos próximos anos, bem como para a preservação do limite da despesa primária instituído pelo Regime Fiscal Sustentável, decorrente da significativa redução das despesas discricionárias líquidas de emendas e mínimos constitucionais de saúde e educação, cujas estimativas caem de R$ 100,94 bilhões, em 2024, para R$ 11,75 bilhões, em 2028, numa redução de 88% no período;

61. Portanto, diante das limitações orçamentárias previstas para os próximos exercícios, dos retardos já observados no caso concreto - considerando que a contratação original para a duplicação do trecho foi efetuada em 2014 e até o momento não foi disponibilizado aos usuários qualquer trecho de pistas duplicada - do fato de as obras ainda não possuírem projetos básicos ou executivos aprovados e dos atrasos usuais médios nos contratos do DNIT, constata-se considerável risco de que a duplicação prevista para o Lote 05 não seja executada conforme planejado. Na verdade, esse se desenha como o cenário mais provável.

62. Registra-se que a minuta contratual da Rota dos Sertões e seus anexos estabelecem mecanismo de reequilíbrio econômico-financeiro da concessão, caso não ocorra a conclusão, no prazo estabelecido, das obras previstas para serem executadas pelo DNIT - o chamado FROc: Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente (peça 18, p. 70; peça 19, p. 89-91). Ademais, há, ainda, a possibilidade de o Poder Concedente incluir as obras previstas para os segmentos compartilhados na concessão, procedendo os devidos ajustes para manter o equilíbrio da avença (peça 19, p. 89).

63. Ocorre que, para além do reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, existem prejuízos causados à prestação adequada do serviço decorrentes da não execução de obras necessárias, que incluem o comprometimento da segurança viária e o aumento do custo no transporte de pessoas e mercadorias, prejudicando a atratividade econômica da região.

64. A eventual não realização das obras pelo DNIT poderá resultar na decisão de simplesmente deixar o trecho rodoviário em pista simples ou de se conferir a concessionária a atribuição da realização das duplicações (peça 19, p. 89).

65. Caso se opte por não realizar as duplicações, haverá prejuízos à prestação adequada do serviço. Similarmente, se for decidido inserir as obras no contrato de concessão após o seu início, também se vislumbra um contexto desfavorável para os usuários. Isso porque, haveria um retardamento na execução dos investimentos quando comparado a situação na qual se fosse definido, desde o início, que caberia ao parceiro privado a realização das obras. Ademais, a precificação dos investimentos após a celebração do contrato tende a resultar em tarifas mais altas do que aquelas que seriam obtidas caso o investimento estivesse previsto desde o certame, uma vez que os valores inseridos no Fluxo de Caixa Marginal não se encontram sujeitos ao deságio do processo licitatório e são obtidos a partir de projetos e orçamentos elaborados pela própria concessionária, em situação de conflito de interesse.

66. Cabe, ainda, registrar que na concepção original da Rota do Sertões havia a previsão da execução das obras de duplicação pela própria concessionária, em uma extensão de 121,86 km (peça 65, p. 4). A modelagem então concebida resultaria em uma tarifa de pista dupla de R$ 0,1586 por km (peça 65, p. 4), isto é, 76% maior que aquela sob análise na versão atual do projeto, na qual quase a totalidade das obras de duplicação foram excluídas. É relevante alertar que se os investimentos que foram suprimidos na fase de planejamento venham a ser incluídos no decurso da execução do contrato, haverá um tempo menor para se processar a amortização, implicando, pois, uma tarifa superior àquela que seria obtida caso os investimentos estivessem na concessão desde o início.

67. Nesse contexto, considerando-se os riscos relativos à não realização das obras de duplicação do Lote 05 pelo DNIT, seria prudente que o Poder Concedente reavaliasse seu posicionamento em relação aos segmentos compartilhados, de modo a atribuir à concessionária, desde o início do contrato, as responsabilidades sob o trecho.

68. No que concerne à duplicação da BR-324/BA, contorno de Feira de Santana, as circunstâncias indicam ser mais plausível se vislumbrar a conclusão dos investimentos dentro do período previsto. Como mencionado, trata-se de um trecho com extensão pequena, de 7,2 km (peça 54, p. 12), que a empresa a ser contratada teria um prazo de 360 dias consecutivos para conclusão (peça 54, p. 12), já havendo um projeto executivo aprovado para a consecução do investimento (peça 55). Assim, presume-se razoabilidade em imputar ao Poder Público a responsabilidade de executar as obras de duplicação na BR-324/BA.

69. Em suma, no que tange à decisão de se atribuir ao DNIT a responsabilidade pela execução das obras de duplicação nos trechos abrangidos pela Rota do Sertões, entende-se que, em relação:

a) ao Lote 04 - BR-116/BA do Km 274,2 ao Km 334,2 - não há elementos que indiquem a pertinência de sua inclusão entre os segmentos compartilhados, pois inexiste ações efetivas do DNIT (como editais ou contratos) visando a duplicação do trecho;

b) ao Lote 05 - BR-116/BA do Km 334,2 ao Km 387,4 - a despeito de existir contrato visando a duplicação do segmento, o histórico de execução das referidas obras, a inexistência de projetos básicos e executivos aprovados, bem como o prospecto da disponibilização de recursos orçamentários para os próximos exercícios, indica ser improvável o término das obras no prazo previsto, o que sugere ser inadequado sua inclusão entre os segmentos compartilhados;

c) à BR-324/BA - Contorno Leste do Anel de Feira de Santana - já foi realizada a fase de lances do processo licitatório para a execução das obras, havendo a previsão da conclusão da duplicação do segmento de 7,2 km no prazo de 360 dias após a celebração do contrato, de modo que aparenta plausível a conclusão dos investimentos dentro do período estipulado na minuta do contrato de concessão pretendido.

70. Adicionalmente, há que se pontuar um outro fator que sinaliza a impertinência da utilização de segmentos compartilhados da maneira como concebida na minuta contratual, qual seja a justiça tarifária. Nesse sentido, nota-se que as praças de pedágios funcionarão cobrando a tarifa, a partir do segundo ano, sem considerar se os trechos homogêneos abrangidos estarão sob gestão conjunta do DNIT e da concessionária ou somente desta. Assim, se criará uma situação, nos segmentos compartilhados, na qual os usuários pagarão o valor regular da tarifa de pedágio, mas não terão a sua disposição os parâmetros de desempenho pactuados para concessão, uma vez que o DNIT continuará a administrar a conservação e a manutenção do segmento. A modelagem pretendida, ao não estabelecer qualquer desoneração aos usuários dos trechos compartilhados, implica na cobrança por serviços que não estarão efetivamente sendo prestados, como a manutenção do pavimento e da sinalização em patamar de rodovia concedida, que envolve, por exemplo, valores pré-estabelecidos para parâmetros como o IRI (International Roughness Index) do Pavimento e a retrorefletância das placas de sinalização.

71. Por fim, registra-se que, nos termos dos normativos da ANTT, particularmente da Resolução 6.002/2022 (RCR 2), caso haja contratos de obras do Poder Concedente vigentes por ocasião do início da concessão, não cabe ao Poder Público continuar a executar os investimentos:

Art. 215. Eventuais obras do Poder Concedente, cujos contratos estejam em vigor quando da publicação do edital da concessão e que não sejam concluídas até a data da assunção, deverão ser assumidas pela concessionária na data da assunção e concluídas em prazo e conforme condições a serem pactuados com a ANTT.

72. De todo o exposto, entende-se equivocado que esteja entre as premissas da concessão a realização de investimentos de ampliação de capacidade pelo DNIT no Lotes 04, e a consequente inclusão do trecho entre os segmentos compartilhados. Nesse sentido, a previsão, na modelagem econômico-financeira e nos documentos jurídicos da concessão pretendida, da realização de obras sem perspectivas reais de execução (Lote 04), constitui-se falha nos estudos que embasam a concessão e deve ser corrigida. Assim, propõe-se determinar à ANTT que, caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não inclua entre os segmentos de gestão compartilhada, entre a futura concessionária e o DNIT, o trecho da BR-116/BA entre o km 274,2 e o km 334,2 (Lote 04), em respeito à Lei 10.233/2001, art. 24, II.

73. Em relação ao Lote 05, observa-se uma situação mais complexa, na qual os indicativos são no sentido de que é improvável o término do investimento no prazo estipulado no planejamento da concessão, mas tal planejamento encontra-se respaldado pela data prevista no contrato da obra de ampliação de capacidade celebrado pelo DNIT. Neste caso, entende-se adequado propor recomendar à ANTT que, caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não inclua entre os segmentos de gestão compartilhada o trecho da BR-116/BA entre o km 334,2 e o km 387,4 (Lote 05), em decorrência de o trecho compreender investimentos de ampliação de capacidade com baixa probabilidade de conclusão pelo Poder Público no prazo previsto.

Comentários do gestor

74. Após a conclusão do relatório preliminar (peça 74), este foi encaminhado à ANTT mediante correspondência eletrônica na data de 30/5/2025 (peça 73). A Agência, por meio de ofício (peça 71), encaminhou os comentários dos gestores (peça 72). A manifestação da Agência começou trazendo um histórico do tema, seguindo por abordar individualmente cada proposta de deliberação constante do relatório preliminar.

75. Especificamente quanto ao tema tratado no item 'III.1 Definição dos Segmentos Compartilhados', os gestores iniciaram suas ponderações ressaltando que a estruturação dos projetos de concessão deve ser realizada em alinhamento com o DNIT e demais entes públicos, no que se refere às obras públicas e de terceiros, em andamento e previstas nos trechos objetos do projeto. Assim, no momento do envio do projeto ao TCU e, novamente, antes da publicação do edital, seria realizada uma atualização junto ao DNIT quanto às obras em andamento e previstas para serem executadas, com a finalidade de refinamento do projeto.

76. Prossegue a Agência (peça 72, p. 6):

Alinhada à preocupação do TCU, importante destacar, inclusive, que, tendo em vista informações encaminhadas recentemente pelo DNIT para o MT e posterior tomada de decisão deste, formalizada mediante correspondência eletrônica de 16/06/2025, foi informado da decisão de que os Lotes 4 e 5 passariam a integrar o projeto de concessão, sem compartilhamento com o DNIT, considerando os prazos informados por essa Autarquia. Consequentemente, o estruturador do projeto, neste caso o BNDES, foi formalmente comunicado e já está providenciando os devidos ajustes.

(destaques acrescidos)

77. A ANTT destacou que a decisão relativa ao compartilhamento de trechos com o DNIT havia sido tomada com base nas informações apresentadas por aquela entidade em relação à sua capacidade de execução e, especialmente, considerando a modicidade tarifária, perante a situação socioeconômica regional. É, então, afirmado (peça 72, p. 7):

Não obstante, perante as informações fornecidas pelo DNIT, a pasta ministerial optou por incluir por completo as obras antes previstas para serem executadas por esta Autarquia, de forma que a concessão não se tornasse um obstáculo ao desenvolvimento, mas sim um instrumento de inclusão e crescimento regional. Equilibrar os interesses públicos e privados, com foco na realidade socioeconômica da região, é essencial.

No que tange ao Lote 6, os estudos e a documentação jurídica serão devidamente ajustados, deixando de fazer menção a eventuais menções à execução de obras de duplicação entre o km 387,4 e o km 427,7, assim como deixará de constar como trecho entre os segmentos compartilhados.

Para as obras previstas no Anel Viário de Feira de Santana, na BR-324/BA, permanecerão como obras previstas do Poder Concedente, com previsão de conclusão no 2º semestre de 2026, fazendo com que não se vislumbra a necessidade de previsão de gestão compartilhada entre o DNIT e a futura Operadora do sistema rodoviário concedido.

(destaques acrescidos)

78. Diante do exposto, é requerido o afastamento das determinações previstas no item III.1.

Análise dos comentários do gestor

79. Entende-se que as medidas comunicadas pela ANTT por meio dos comentários dos gestores seriam, em tese, suficientes para elidir os apontamentos tratados nas quatro propostas de deliberações contidas no item III.1.

80. A problemática tratada neste item repousa principalmente na viabilidade prática da execução, pelo DNIT, das obras dos Lotes 04 e 05, o que é tratado nas propostas de deliberações contidas nos § 72 e § 73, respectivamente. Adicionalmente, há proposta de recomendação, § 40, acerca da forma como o contrato de concessão deveria especificar as obras que seriam executadas pelo Poder Concedente, considerando que as escolhas das soluções de engenharia a serem implementadas nas duplicações dos trechos caberiam ao DNIT.

81. Caso, efetivamente, não haja mais investimentos de ampliação de capacidade previstos para execução do Poder Público durante a vigência do futuro contrato de concessão, a questão se encontraria superada.

82. Foi ainda proposta, § 48, determinação para a realização de ajustes nos estudos e na documentação jurídica, de forma a excluir eventuais menções às obras de duplicação do Lote 06, pois tais investimentos já encontram concluídos. A ANTT não discorda no mérito da deliberação, mas a considera desnecessária, uma vez que em nova versão do projeto já procederia as correções pertinente.

83. Importante consignar que, não obstante haver um alinhamento entre o entendimento expresso no relatório preliminar e aquele contido na manifestação dos gestores, não foram disponibilizados os documentos jurídicos ou a MEF com as alterações em pauta. Assim, cabe a manutenção das deliberações contidas no relatório preliminar, com ajustes de redação, conforme já realizados na presente versão do relatório.

Previsão da execução de Trabalhos Iniciais e serviços de manutenção nos segmentos compartilhados

Situação encontrada

84. A modelagem da concessão pretendida utiliza-se dos chamados 'segmentos compartilhados', que são definidos como trechos nos quais seriam executadas obras do Poder Público previamente à transferência para a concessionária (peça 18, p. 14). Assim, até o término de tais investimentos, caberia ao DNIT a administração e o gerenciamento dos segmentos compartilhados, exceto em relação aos serviços operacionais, ficando a autarquia responsável pelos serviços de manutenção, conservação e recuperação em relação ao pavimento, sinalização, drenagem, faixa de domínio etc. É previsto no Anexo 16 da minuta contratual que a transferência dos segmentos compartilhados para a concessionária ocorreria no Ano 4 (peça 19, p. 89).

85. Dessa forma, para os segmentos compartilhados, até o 3º ano da concessão, não caberia a realização de qualquer dispêndio pela concessionária em relação aos Trabalhos Iniciais, à Manutenção, à Conservação ou à Recuperação. Registra-se que, no caso concreto, os Trabalhos Iniciais têm duração de 24 meses (peça 16, p. 9).

86. Ocorre que, ao se analisar a MEF, constatou-se a existência de recursos destinados aos segmentos compartilhados durante os três primeiros anos da concessão, isto é, mesmo nos trechos cuja gestão seria atribuída ao DNIT, há a previsão na modelagem de dispêndios realizados pela concessionária e, portanto, custeados com a tarifa de pedágio.

87. Assim, por exemplo, há a previsão da realização serviços no pavimento durante os Trabalhos Iniciais (ao longo dos dois primeiros anos) na BR-324/BA, que corresponde a segmento compartilhado, conforme figura a seguir:

Figura 4 - Valores previstos para o CapEx dos Trabalhos Iniciais em relação ao pavimento

Fonte: MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, aba 'CAPEXaux_pav'.

88. Similarmente, em relação aos segmentos compartilhados da BR-116/BA, também consta equivocadamente na MEF a previsão da realização de serviços durante os Trabalhos Iniciais (Anos 1 e 2) e durante o Ano 3, quando os trechos ainda estariam sob responsabilidade do DNIT.

89. Do exposto, cabe propor determinar à ANTT que, caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, ajuste a Modelagem Econômico-financeira de forma a excluir, durante o período previsto para a gestão conjunta com o Poder Público, a previsão da realização de serviços nos segmentos compartilhados, a exceção dos relativos à operação, em observância à Lei 10.233/2001, art. 24, II.

Comentários do gestor

90. Sobre o tema, transcreve-se as considerações advindas da manifestação do gestor (peça 72, p. 8):

Conforme destacado nos questionamentos anteriores, os trechos dos lotes 4 e 5, anteriormente sob responsabilidade do DNIT para a sua execução, serão reintegrados ao escopo da concessão.

De toda forma, o MEF será ajustado para corresponder à realidade do escopo de obras a serem executadas pela futura Operadora do sistema rodoviário concedido.

Assim sendo, pugna-se pelo afastamento da determinação prevista no item III.2.

(destaque contido no original)

Análise dos comentários do gestor

91. O apontamento diz respeito à previsão indevida, constante da modelagem econômico-financeira da concessão, da aplicação de recursos nos segmentos compartilhados em itens como manutenção e conservação, que estariam sob a responsabilidade do DNIT. Nesse sentido, caso, de fato, não haja mais segmentos sob gestão pública após o início da concessão, a questão estaria superada.

92. Assim como pontuado no item III.1, a despeito de a Agência ter sinalizado a mudança nas premissas contratuais - como a inclusão das duplicações dos Lotes 04 e 05 na concessão, bem como a conclusão das obras no contorno de Feira de Santana antes do início da vigência do contrato de concessão - que resultariam na não atuação do DNIT na rodovia após o início da concessão, os documentos atualmente disponíveis nestes autos, como a planilha MEF e a minuta contratual, não compreendem essas recentes alterações noticiadas nos comentários dos gestores. Em decorrência disso, entende-se que cabe a manutenção da proposta de determinação contida no relatório preliminar, com ajustes de redação, conforme encontra-se neste relatório.

Indícios de desatualização da projeção de tráfego

Situação encontrada

93. O estudo de demanda desenvolvido para a desestatização baseia-se em um modelo de crescimento de tráfego, cuja elaboração envolve (peça 62, p. 107): i) a identificação dos indicadores socioeconômicos relevantes que poderão ser utilizados para explicar e prever o crescimento da demanda; ii) a projeção da variável econômica independente disponível (calculada por instituições especializadas); e iii) a taxa de crescimento projetada para a variável econômica independente, multiplicada pelas elasticidades calculadas, determinando as taxas de crescimento do tráfego a serem consideradas no estudo.

94. Em termos prático, adotou-se o PIB (Produto Interno Bruto) como variável independente e utilizou-se, para obtenção da elasticidade, a correlação presente na série histórica entre o PIB e o tráfego de veículos comerciais e de passeio.

95. O estudo de demanda apresentado - a despeito de ser datado de outubro 2024 e compor a documentação apresentada ao TCU em março de 2025 - faz uso de projeções do crescimento do PIB a partir de 2021 (peça 62, p. 111):

Para o cálculo da taxa de crescimento de tráfego, a projeção de curto prazo do PIB utilizada foi a projeção do boletim FOCUS de 26 de novembro de 2021. Já a projeção de longo prazo, foi obtida pelas projeções elaboradas pela OECD, que apresentam um padrão de taxas de crescimento decrescentes, que se balizam na obtenção de taxas de crescimento de PIB per capita mais consistentes, estando mais alinhadas com as projeções de população disponíveis para o país.

96. Ocorre que as projeções existentes em 2021 a respeito da variação do PIB divergiram significativamente dos dados reais. Ademais, especificamente para o exercício de 2021, a planilha MEF utilizou-se de um percentual distinto tanto da projeção do Boletim FOCUS como do valor real. A Tabela 4 resume os percentuais.

Tabela 4 - Comparação da variação do PIB projetada e a variação do PIB real

Fonte: Estudo de tráfego (peça 62, p. 112); MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, Aba 'Tx_Cresc'; e IBGE (https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/contas-nacionais/9300-contas-nacionais-trimestrais.html?=&t=series-historicas&utm_source=landing&utm_medium=explica&utm_campaign=pib#evolucao-taxa)

97. Assim, observa-se que os dados reais indicam um crescimento do PIB cerca de 7,1% maior que o projetado nos estudos de tráfego no acumulado dos quatro anos sob análise.

98. O efeito disso em relação à tarifa pode ser simulado a partir da planilha MEF. Ao se substituir apenas o percentual de crescimento do PIB para os exercícios de 2021 a 2024, mantendo-se o resto inalterado, obtém-se para a TQM (tarifa quilométrica) de pista simples o valor de R$/km 0,0660, no lugar dos R$/km 0,0695. Portanto, a mera troca na planilha MEF dos valores projetados pelos reais resulta em uma diminuição de 5% da tarifa de referência.

99. Certamente, não é esperado que as estimativas correspondam exatamente aos valores reais a serem obtidos ao longo do tempo. Todavia, o que se observou, no caso concreto, foram efeitos relevantes resultantes de o EVTEA encaminhado ao Tribunal ter preterido o uso de dados reais em favor de estimativas desatualizadas.

100. Importante destacar que o Tribunal, ao longo do tempo, pontuou em diversas ocasiões impropriedades no que tange aos estudos de tráfego de concessões rodoviárias.

101. A determinação do TCU contida no Acórdão 2104/2008-TCU-Plenário (Relator: Ministro Ubiratan Aguiar) havia estabelecido que a contagem de tráfego não deveria ter sido realizada a mais de 18 meses antes da apresentação dos estudos, in verbis:

9.2 com fulcro no inciso II do art. 250 do Regimento Interno/TCU, determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) que: (...)

9.2.2 nas próximas concessões rodoviárias:

9.2.2.1 apresente, nos estudos de tráfego, as contagens atuais, assim entendidas aquelas realizadas há menos de 18 meses, efetuadas em mais de um período do ano, de forma a permitir uma maior segurança nas estimativas dos volumes anuais, assim como possibilitar a aferição destes levantamentos com os dados históricos de volumes de tráfego e de sazonalidade disponíveis;

102. Por tal medida, os estudos da Rota do Sertões estariam desatualizados, uma vez que a contagem de veículos ocorreu a quase quatro anos, em julho de 2021 (peça 62, p. 32).

103. A questão da atualidade dos estudos de tráfego para concessões rodoviárias federais foi flexibilizada no âmbito do Tribunal desde o citado decisum, notadamente no âmbito do TC Processo 012.263/2019-2 - relativo à desestatização da BR-101/SC, trecho sul - no qual as contagens de tráfego haviam sido realizadas há mais de quatro anos, o que as tornariam desatualizadas pelos critérios do referido Acórdão 2104/2008-TCU-Plenário. Entretanto, por meio do Acórdão 2195/2019-TCU-Plenário (Relatora: Ministra Ana Arraes), esta Corte entendeu ser possível o aproveitamento do estudo de tráfego, desde que atualizado utilizando-se de dados oficiais:

9.2. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) que, previamente à publicação do edital de concessão da BR-101/SC: (...)

9.2.1.1. revise as premissas para a atualização dos dados de tráfego, utilizando-se de dados oficiais mais recentes e considerando as peculiaridades de cada subtrecho;

104. Posteriormente - no âmbito do TC Processo 016.184/2024-6, Acórdão 2464/2024-TCU-Plenário (Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues) - o TCU exarou a seguinte determinação em relação aos estudos de demanda da desestatização da BR-040/495/RJ/MG:

9.2.3. avalie se a utilização de dados oficiais mais recentes no estudo de tráfego tem efeito relevante na modelagem econômico-financeira, procedendo os ajustes pertinentes que se mostrarem necessários, em respeito ao art. 24, inciso I, Lei 10.233/2001, e ao item 9.2.1.1 do Acórdão 2195/2019-TCU-Plenário;

105. Na desestatização sob exame nos presentes autos, foi possível observar que alterações na planilha MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17), com a substituição de previsões desatualizadas por dados reais, levariam a uma tarifa de referência cerca de 5% menor, havendo, pois, um efeito relevante na modelagem econômico-financeira decorrente da realização dos ajustes.

106. Portanto, cabe, no caso concreto, a proposição de determinação similar àquela contida no Acórdão 2195/2019-TCU-Plenário. Nesse sentido, propõe-se determinar à ANTT que revise as premissas para a atualização dos dados de tráfego, utilizando-se de dados oficiais mais recentes, em respeito ao art. 24, inciso I, Lei 10.233/2001, e ao item 9.2.1.1 do Acórdão 2195/2019-TCU-Plenário.

Comentários do gestor

107. Em relação aos indícios de desatualização da projeção de tráfego, os gestores apresentaram as seguintes considerações (peça 72, p. 9):

Não obstante não terem sido atualizados os dados de entrada e a projeção, onde a Contagem Veicular foi realizada em 2021, o ano de início da concessão será atualizado, além da atualização devido ao aumento tarifário resultante das demais premissas ajustadas. Também serão incorporadas as informações de tráfego nas rodovias na área de influência do projeto, que, porventura, estiverem disponíveis. Ademais, proceder-se à atualização das premissas de crescimento do PIB.

Adicionalmente, está prevista a incorporação de dados complementares de tráfego, oriundos de rodovias inseridas na área de influência do projeto, caso estejam disponíveis. Do mesmo modo, será promovida a atualização das premissas macroeconômicas, em especial as projeções de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), com base em fontes oficiais mais recentes.

Importa destacar que a realização de novas campanhas de contagem veicular demandaria tempo adicional significativo, o que resultaria em expressivo atraso no cronograma de estruturação, com impacto direto sobre a data de publicação do edital. Tal postergação comprometeria o acesso da população a uma infraestrutura viária mais segura e eficiente, em prejuízo ao interesse público.

Diante disso, entende-se que as medidas de atualização já incorporadas ao modelo são adequadas para assegurar a razoabilidade das projeções, minimizando eventuais riscos.

Assim, considerando os impactos negativos de uma possível postergação do projeto, pugna-se pelo afastamento da determinação proposta no item III.3.

(destaques acrescidos)

Análise dos comentários do gestor

108. Primeiramente, cabe esclarece que o apontamento em questão assinala a inadequabilidade de a projeção de tráfego ter sido realizada com base em pressupostos desatualizados, particularmente no que tange à variação do PIB. Assim, a correção das premissas a partir das quais a demanda é estimada sanaria a questão. Ressalta-se que a proposta de encaminhamento não requer o refazimento da contagem de tráfego, mas somente sua atualização com base em dados oficiais mais recentes, o que está alinhado com as providências que a Agência informou que iria adotar. Assim, não se vislumbra um efetivo desalinhamento entre as medidas que a ANTT comunicou nos comentários dos gestores e aquelas propugnadas pela Unidade Técnica.

109. De todo modo, considerando que os documentos contidos nos autos ainda não contemplam a projeção de tráfego adequadamente atualizada, cabe a manutenção da proposta de determinação.

Indícios de inconsistência nas quantidades de serviços no MEF

110. A planilha MEF foi avaliada quanto às quantidades dos serviços que compõem os custos que, por sua vez, compõem o valor da tarifa. Para a seleção dos itens a serem avaliados, foram geradas curvas ABC a fim de que a avaliação recaísse sobre os itens de maior relevância financeira, adotando como critério o valor nominal total de cada item. A curvas ABC que fundamentaram a seleção dos itens analisados constam da peça 68. A seguir são descritas as inconsistências identificadas, agrupadas por itens ou por grupos de itens.

Atendente/Auxiliar de pista

111. Este item pertence à 'Mão de Obra de Operação', que compõe o item 'Mão de obra e Veículos', dentro do item 'GESTÃO (mão de obra e veículo) ' de 'Sistemas de Operação do Sistema Rodoviário' dos 'Custos e Despesas Operacionais'.

112. Do cotejamento entre a quantidade que foi considerada para o cálculo da tarifa - 83 funcionários/mês - (planilha 'EquipeOperacao') e a quantidade apresentada na planilha da memória de cálculo - 68 funcionários/mês - (planilha 'Praça_Pedágio_M.O'), verifica-se uma diferença de 18,1%, com impacto nominal de R$ 33,554 milhões a maior.

113. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que o valor correto é o que consta de 'Praça_Pedágio_M.O' e que o equívoco será corrigido (peça 66, p. 1).

Barreira simples de concreto, armada, pré-moldada (perfil New Jersey) - L > 3,00 m e H = 810 mm

114. Este item pertence a 'Dispositivos de Proteção e Segurança', que compõe o item 'Elementos de Proteção e Segurança', dentro do item 'Conservação do Sistema Rodoviário' dos 'Custos e Despesas Operacionais'.

115. Identificou-se indício de superestimativa da quantidade anual de substituição de barreiras de concreto, decorrente da adoção de um esforço de conservação superdimensionado para os referidos elementos.

116. O projeto considerou um esforço de reposição de barreiras de concreto em 100 m/km/ano. Ou seja, estima-se que, para cada quilômetro de barreira existente, 100 metros deverão ser substituídos anualmente.

117. Não foi encontrada referência normativa para o esforço de conservação das barreiras de concreto. O Manual de Conservação Rodoviária do DNIT menciona a necessidade de conservação das barreiras rígidas de concreto, como limpeza, reparo, pintura ou até substituição.

118. Por outro lado, as defensas metálicas, elementos com função semelhante, servem como referência nesse sentido. No Manual de Conservação adota-se um esforço de substituição nas situações menos exigentes de 50 m/km/ano.

119. Em relação às barreiras de concreto, para danificar esses elementos é necessário um choque de maior intensidade do que o que danificaria uma defensa metálica. Por essa razão, os danos esperados em barreiras de concreto são bastante inferiores aos esperados em defensas, tanto em quantidade quanto em relação ao nível de destruição causado. Consequentemente, espera-se uma necessidade de manutenção também muito inferior em quantidade. Também em relação ao nível de intervenção, espera-se ser menor, predominando reparos ao invés de reposição total.

120. Ademais, as características geométricas do segmento rodoviário em questão e o uso dado às barreiras de concreto nessas rodovias reduzem ainda mais a expectativa de danos: as barreiras de concreto estão predominantemente utilizadas como separador central em trechos retilíneos, nos quais acidentes como tombamentos e saídas de pista são raros.

121. Diante de tudo isso, o esforço de conservação adotado mostra-se demasiado.

122. Veja que a superestimativa de quantidade levou a que o valor alocado para a conservação dos 102,86 km de barreiras de concreto seja o maior dentro do grupo 'Conservação do Sistema Rodoviário' e, somado ao custo de demolição dessas barreiras, seja praticamente o mesmo previsto para a conservação do pavimento de todos os 502,12 km de pista do trecho a ser concedido.

Tabela 5 - Comparação entre os custos de conservação de barreiras de concreto e de pavimento

Fonte: MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17.

123. Para se calcular o impacto que a correção da quantidade desse item traria ao projeto, buscou-se estimar o quantitativo de recomposição de barreiras de concreto que seria necessário para os serviços de conservação. Diante da ausência de referências em manuais de conservação, optou-se por verificar o quantitativo médio de barreiras de concreto New Jersey executados em contratos de conservação de pista dupla do DNIT no período de 10 anos entre 2015 e 2024.

124. Os cálculos, detalhados na planilha à peça 69 consideraram apenas aqueles contratos de conservação de pista dupla em que houve medição de serviços de barreira de concreto no período. Chegou-se a uma execução média desses serviços de 0,74 m/km de pista/ano.

125. No caso do projeto em análise, em que há 502,12 km de pista, resulta num quantitativo de 373,44 m/ano, totalizando 11.203,20 m de barreira de concreto a ser recomposta ao longo dos 30 anos de contrato, o que seria uma redução de 96,38% do valor calculado no MEF.

126. O impacto financeiro dessa redução é de R$ 210,234 milhões em termos nominais.

127. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que seria revisado o esforço de conservação previsto para as barreiras de concreto. A atualização será embasada nos estudos mais recentes divulgados pela ANTT. Será considerada, ainda, a expectativa real de danos e intervenções, especialmente em função das características geométricas dos trechos onde essas barreiras estão instaladas.

Manutenção/recomposição de sinalização + Manutenção de Pintura de setas e zebrados + Tacha refletiva metálica com dois pinos

128. Os três serviços compõem a 'Sinalização Horizontal' dos 'Elementos de Proteção e Segurança', dentro do item 'Conservação do Sistema Rodoviário' dos 'Custos e Despesas Operacionais'.

129. O cadastro da sinalização horizontal em 'Sinalização Horizontal', que serviu de base para o cálculo desses itens, indica que parte do Lote 06, entre os quilômetros 391 e 428 da BR116/BA, é de pista simples. Entretanto, todo o Lote 06 já foi duplicado, inexistindo trechos de pista simples naquele segmento.

130. Do mesmo modo, consta que parte da BR-324/BA seria de pista simples. No entanto, todo o segmento dessa rodovia será incorporado já em pista dupla.

131. A consequência desse equívoco em relação ao cadastro da sinalização é a subestimativa das quantidades dos serviços. Não foi realizada uma estimativa dessa subestimativa, uma vez que depende da atualização do cadastro da rodovia, o que não é possível de ser feito pela auditoria.

132. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que as inconsistências serão corrigidas, com a atualização dos dados para refletir a configuração atual da rodovia, considerando a duplicação integral do Lote 06 (km 391 a km 428) e da totalidade da BR324/BA. A correção seria estendida a todas as planilhas dependentes, garantindo a consistência das informações em todo o modelo.

Recomposição total de cerca com mourão de concreto seção quadrada

133. O serviço compõe o grupo 'Faixa de Domínio' dentro do item 'Conservação do Sistema Rodoviário' dos 'Custos e Despesas Operacionais'.

134. A memória de cálculo indica que foi considerada uma extensão total correspondente a cerca de o dobro da extensão total da rodovia, pois somou-se a coluna H da aba 'Dados' e a multiplicou por 2.

135. O primeiro equívoco consiste no uso da coluna H da aba 'Dados' como fonte para obter a extensão tota da rodovia, já que aquela coluna soma não só os trechos de pista simples e dupla (colunas E e F), mas acrescenta também as extensões das faixas adicionais (coluna G). Por isso, inclusive, que o total expresso na célula H13 é de 507,97 km, e não os 502,12 km do trecho.

136. O segundo equívoco consiste em não excluir as extensões das travessias urbanas. Isso porque nas áreas urbanas não há separação por cercas entre a rodovia e a cidade.

137. De acordo com o PER Volume II, o segmento rodoviário conta com 51,651 km de travessias urbanas.

138. Assim, a quantidade de 1.015,9 km de cercas adotada na memória de cálculo está superestimada em 12,76% em relação à quantidade correta, de 900,938 km, com impacto de R$ 7,986 milhões nominais.

139. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que o cálculo da extensão de cercas a serem conservadas na aba 'Conserva' será revisado, considerando a exclusão dos trechos correspondentes às travessias urbanas. A extensão total será ajustada para refletir com precisão as áreas efetivamente cercadas, assegurando a consistência dos quantitativos e a adequada estimativa do esforço de conservação.

140. O questionamento apresentado à ANTT não contemplou a contabilização das extensões das faixas adicionais, de modo que essa extensão também deve ser excluída.

Inconsistências entre as quantidades das memórias de cálculo e as usadas no fluxo de caixa do projeto no item 'Conservação do Sistema Rodoviário'

141. Os valores dos itens de conservação que foram utilizados no fluxo de caixa do projeto são oriundos da aba 'O1.Conservação'. Essa aba contém uma tabela em que são listados cada item no nível de detalhe de serviço, seus preços unitários e os valores totais ano a ano. Esses valores totais estão com os valores digitados, de modo que não estão evidenciados os cálculos que levaram a eles.

142. A ausência da memória de cálculo, no entanto, não obsta a identificar as quantidades que fundamentam aqueles valores. As quantidades podem ser obtidas pela divisão do valor monetário do ano pelo preço unitário.

143. Adicionalmente, a planilha do MEF possui diversas abas em que são realizados cálculos de quantidades de serviços baseados em cadastro da rodovia e outros elementos. Essas quantidades estão agregadas na aba 'Conserva'.

144. Identificou-se, no entanto, que as quantidades obtidas a partir de 'O1.Conservação' não estão condizentes com as calculadas, mediante memória de cálculo, em 'Conserva', com diferenças que variam de -70% a +23%, já desconsiderando os serviços que, pelos preços unitários, parecem estar cotados em unidades diferentes.

145. A tabela a seguir apresenta essas diferenças, destacando em azul e os serviços que somam 80% do valor total do grupo 'Conservação do Sistema Rodoviário' e com a fonte tachada os serviços que, pela dimensão da diferença entre os preços unitários em uma e em outra aba, aparentam estar considerados com unidade diferentes.

Tabela 6 - Diferenças de quantidades entre 'O1.Conservação' (fluxo de caixa) e 'Conserva' (memória de cálculo)

1 Os preços unitários constantes das planilhas 'O1.Conservação' e 'Conserva' indicam se tratar de unidades diferentes

2 as quantidades não puderam ser calculadas porque não há preços unitários para esses serviços na planilha 'O1.Conservação'

146. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou que as quantidades de conservação seriam revistas e ajustadas conforme necessário. Nesse processo seria dado prioridade à substituição de valores digitados por fórmulas referenciadas.

Manutenção do pavimento existente em função de falhas no cadastro da rodovia

147. A Manutenção do Pavimento Existente integra os serviços de 'Pavimento' do grupo de 'Manutenção' de 'TI, Restauração e Manutenção' dos 'Investimentos'.

148. Identificou-se inconsistências em relação às informações de cadastro da rodovia que implicam nos quantitativos de serviços de manutenção. Essas inconsistências constam das colunas D a T da aba 'BR-116BA Solução REC padrão B' e são replicadas em 'BR-116BA Quant Man padrão B'.

149. Como exemplo não exaustivo:

a) em 'BR116BA Quant Man padrão B' os trechos entre os km 424,45 a 429,28 da BR116/BA constam como pista simples, quando, na verdade, já estão duplicados;

b) entre os km 260,33 a 264,62 da BR116/BA constam como pista dupla, quando, na verdade, é simples;

c) entre os km 389,48 e 422,70 da BR116/BA (Lote 06) constam vários trechos como simples quando, na verdade, já estão duplicados.

150. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que as inconsistências identificadas quanto à classificação dos trechos como pista simples ou duplicada serão corrigidas. Afirmou que será realizada uma reavaliação completa dos tipos de pista na aba 'BR-116BA Solução REC padrão B', com base na situação atualizada da rodovia e que as correções serão replicadas nas demais planilhas que utilizam essas informações como referência, assegurando a consistência dos dados em todo o modelo.

Manutenção do pavimento - melhorias em pistas

151. A Manutenção do Pavimento Melhorias integra os serviços de 'Pavimento' do grupo de 'Manutenção' de 'TI, Restauração e Manutenção' dos 'Investimentos'.

152. Os quantitativos dos serviços de manutenção são todos dependentes das áreas de pavimento de cada melhoria. Essas áreas constam da coluna H da aba 'Melhorias B' e não estão calculadas, mas digitadas.

153. Para as obras lineares (marginais, 3ªs faixas e duplicações), as áreas de pavimento seriam o produto de suas extensões por suas larguras. Assim, o caminho inverso - a divisão das áreas pelas extensões (coluna H / coluna G) - revela as larguras que foram consideradas para as obras.

154. À exceção de particularidades de algum trecho, esperava-se encontrar valores uniformes de acordo com o tipo de obra. Por exemplo, para marginais cerca de 6,00 m, conforme especifica o Manual de Projeto Geométrico de Travessias Urbanas do DNIT, item 5.6.1.c. E, para duplicações, em torno de 7,20 m, correspondente a duas novas faixas de rolamento (não se considera a largura do acostamento da nova pista, pois esta já está contemplado nos quantitativos da Manutenção do Pavimento Existente).

155. Entretanto chegou-se às seguintes larguras.

a) Vias marginais: larguras de 6,2 m a 9,65 m - variação de 55,6%; e

b) Duplicações: larguras de 7,2 m a 17,2 m - variação de 138,9%.

156. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que a memória de cálculo será integralmente revisada, assegurando-se a rastreabilidade dos dados e procedimentos sempre que viável. Destaca, contudo, que algumas áreas serão extraídas a partir de arquivos CAD, o que poderá acarretar pequenas variações nas médias de largura estimadas.

157. O eventual impacto financeiro de eventual alteração das larguras, considerando-as de 6,20 m para as marginais e de 7,20 m para as pistas duplicadas, será indicado mais adiante, considerando também as correções das áreas dos demais elementos apontados nos itens seguintes.

Manutenção do pavimento - melhorias de acessos

158. Também o pavimento dos acessos tem suas áreas digitadas, sem memória de cálculo, na coluna H da aba 'Melhorias B' e com o valor de 1.580 m². Essa é a área na qual se baseou os valores que compõem o fluxo de caixa do projeto.

159. Também sem explicitar a origem do valor, a aba '116-BA. ACESSO - MEMÓRIA' apresenta uma área de 1.383 m², a qual não foi utilizada em nenhum cálculo. Esse valor, por ser diferente e por não ter sua origem definida, não serve para suportar a área utilizada em 'Melhorias B'.

160. A partir do croqui dos acessos constante do PER Volume II, se obtém uma área total de pavimento de 1.204 m² ([60 + 60 + 85 + 85] x 3,6 + 20 x 8). Desse modo, a área utilizada, de 1.580 m², está sobreavaliada em 31,2%.

161. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que as informações serão compatibilizadas e os valores apresentados, esclarecidos.

162. O eventual impacto financeiro de eventual alteração das áreas, considerando-as de 1.204 m², será indicado mais adiante, considerando também as correções das áreas dos demais elementos apontados nos demais itens.

Manutenção do pavimento - melhorias de retornos e rotatórias

163. Assim como os demais elementos, as áreas de pavimento dos retornos em U e em X e das rotatórias a serem submetidas a manutenção estão digitados na planilha do MEF, aba 'Melhorias B'.

164. Entretanto, diferente dos acessos, os croquis do PER Volume II não apresentam informações suficientes para se fazer uma estimativa da área do pavimento dos retornos em U e em X e das rotatórias.

165. Por isso, não é possível verificar se essas quantidades estão corretas. A verificação possível é da coerência interna do MEF, comparando aquelas áreas, que efetivamente foram as utilizadas para os valores que constam do Fluxo de Caixa do projeto, com outras informações da planilha.

166. Em 'Melhorias B', há 2 Retornos em U com área de pavimento de 5.040 m², mas os 19 restantes têm 1.080 m². As primeiras coincidem com o valor apontado em '116-BA. RETORNO U.PAV', mas o valor dessa aba também não tem memória de cálculo que o sustente.

167. Em 'Melhorias B', há 2 Retornos em X com área de pavimento de 6.880 m², mas os 9 restantes têm 3.440 m². As primeiras coincidem com o valor apontado em '116-BA. RETORNO X.PAV', mas o valor dessa aba também não tem memória de cálculo que o sustente.

168. Em 'Melhorias B', há 11 Rotatórias alongadas com área de pavimento de 13.885 m², 3 com 16.595 m² e 6 com 17.615 m². Os valores estão presentes nas abas '116-BA. ROT. ALONGADA.PAV' e '116-PE. ROT. ALONGADA.PAV', mas os valores dessas abas também não têm memória de cálculo que os sustente.

169. As Interseções do tipo diamante simples, por sua vez, têm atribuídas áreas de 9.905 m², 10.425 m² e 10.900 m² em 'Melhorias B', mas apenas de 9.905 m² e 10.900 m² em '116-BA. DIAMANTE.PAV' e '116-PE. DIAMANTE.PAV', sem memória de cálculo que sustente esse valor.

170. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou, por meio do BNDES, que a memória de cálculo será revisada e os croquis serão apresentados, de modo a fornecer informações que subsidiem o cálculo das áreas apresentadas.

171. O eventual impacto financeiro da alteração das áreas, considerando-as de 1.080 m² para os retornos em U, 3.440 m² para os retornos em X, 13.885 m² para as rotatórias alongadas e 9.905 m² para os diamantes tipo simples, será feito em conjunto com as correções das áreas dos demais elementos apontados nos itens anteriores.

172. Os outros itens não avaliados (gota canalizada, trevo completo, diamante duplo, trombetas, implantação de terceiras faixas) foram considerados com as áreas constantes da planilha.

173. Eventual alteração das áreas causaria uma redução de R$ 29,958 milhões em valores nominais.

Recuperação dos acostamentos

174. A Recuperação dos Acostamentos faz parte do 'Pavimento Existente (Pista e Marginal) ' do grupo 'Recuperação do Sistema Rodoviário' de 'TI, Restauração e Manutenção' dos 'Investimentos'.

175. As áreas de acostamento constantes da aba 'Memoria BR-116BA REC padrão B' não estão condizentes com a existência de acostamentos completos de ambos os lados, embora o segmento já conte com acostamentos implantados ou em implantação com dimensões conforme as normas.

176. É verdade que naqueles segmentos nos quais atualmente estão em execução contratos do DNIT para implantação de acostamentos os novos acostamentos não necessitarão de recuperação nessa fase. Mas no restante do trecho os quantitativos de serviços de recuperação de acostamentos devem ser calculados em conformidade com as estruturas existentes.

177. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou que as áreas de acostamentos consideradas estariam em conformidade com o Cadastro Geral, apresentado na etapa 2 de Estudos de Campo (peça 70, p. 1).

178. Neste caso, entende-se que os dados de entrada para os cálculos devem ser atualizados, em conformidade com as estruturas existentes, de modo a fornecer parâmetros que subsidiem o cálculo das áreas para o item recuperação de acostamento.

Proposta de encaminhamento

179. Do exposto, em relação aos indícios de inconsistência nas quantidades de serviços na planilha MEF, entende-se caber propor determinar à ANTT que promova os ajustes necessários para endereçar as inconsistências apresentadas no relatório de fiscalização concernentes às quantidades de serviços constates da planilha da Modelagem Econômico-Financeira, particularmente em relação à: i) atendente/auxiliar de pista; ii) barreira simples de concreto; iii) manutenção/recomposição de sinalização; iv) recomposição de cerca com mourão de concreto; v) as quantidades das memórias de cálculo do item 'Conservação do Sistema Rodoviário'; vi) manutenção do pavimento existente em função de falhas no cadastro da rodovia; vii) manutenção do pavimento nas melhorias de pista; viii) manutenção do pavimento nas melhorias de acessos; ix) manutenção do pavimento de retornos e rotatórias; e x) recuperação de acostamentos.

Comentários do gestor

180. Em relação ao assunto, os gestores trouxeram os seguintes comentários (peça 72, p. 12):

Informa-se que os quantitativos serão avaliados e devidamente revisados, conforme já informado pela ANTT na ocasião de reuniões com a área técnica do TCU.

Desta forma, entende-se que não há óbice à manutenção da determinação constante do item III.4.

(destaque contidos no original)

Análise dos comentários do gestor

181. Em relação aos apontamentos tratados no item III.4, observa-se que a Agência não indicou óbice à manutenção do encaminhamento proposto no relatório preliminar. Nesse sentido, prossegue-se com a proposta de deliberação previamente aventada.

Indícios de inconsistência nos preços de serviços no MEF

Vigilante / Vigilante armado

182. Estes itens pertencem à 'Mão de Obra de Operação', que compõe o item 'Mão de obra e Veículos', dentro do item 'GESTÃO (mão de obra e veículo) ' de 'Sistemas de Operação do Sistema Rodoviário' dos 'Custos e Despesas Operacionais'.

183. Verificou-se que para ambas as funções está especificada a mesma remuneração na aba 'Referencia_Salario'.

184. No entanto, o vigilante armado possui qualificação especial, sendo de se esperar diferenciação entre os salários.

185. Questionada sobre se a igualdade salarial estaria correta, a ANTT respondeu, por meio do BNDES, que as referências de salário seriam revisadas e comparadas com os demais projetos de concessão, corrigindo a inconsistência, se confirmada.

186. Não é possível estimar o impacto dessa correção porque depende da confirmação dos salários corretos por parte da ANTT.

Inconsistências dos preços dos serviços do item 'Conservação do Sistema Rodoviário'

187. Em relação aos serviços de conservação previstos na MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17), destaca-se, inicialmente, que na aba 'O1.Conservação' encontra-se comentário, com uma seta apontando para os preços unitários, contendo a informação: 'Preço Referência (BR-381) '. Ressalta-se que tais preços são valores digitados na planilha, portanto não há como diretamente rastreá-los a suas fontes.

188. Considerando que a Rota dos Sertões abrange as rodovias BR-116/324/BA/PE, a orçamentação dos custos de conservação deveria ser calculada tendo por referência principal as composições de custos do Sistema de Custos Rodoviários (Sicro), nos estados da Bahia e do Pernambuco, na data-base abril de 2023, divulgadas pelo DNIT.

189. Ademais, os preços constantes da aba 'O1.Conservação' não apresentam os quantitativos associados, mas tão somente os preços unitários e o total por ano, sendo números digitados. Diante dessa lacuna, seria possível inferir as quantidades mediante a divisão do valor total de cada item pelo respectivo preço unitário. Todavia, o cálculo dos quantitativos desse modo diverge do constante na memória de cálculo da aba 'Conserva' da MEF. Assim, entende-se imprescindível que constem explicitamente as quantidades utilizadas no cálculo, a fim de assegurar a transparência e a rastreabilidade dos dados apresentados.

190. Em termos financeiros, é possível estimar as consequências da utilização das referências de preços incorretas. Para isso pode-se utilizar das seguintes premissas:

a) em relação às quantidades adotou-se os valores das memórias de cálculo da aba 'Conserva' da MEF;

b) em relação ao BDI, adotou-se 31,64 %, conforme indicado na aba 'BDI';

c) em relação às distâncias médias de transporte - DMT, considerando-se a ausência de informações a respeito, adotou-se: DMT Geral de 170 km; DMT material fresado, remoções e fabricações de 50 km; DMT material pétreo/usina de 100 km

d) em relação ao serviço de tapa-buraco, a fim de precificar o custo da mistura betuminosa, obteve-se a mediana dos preços de aquisição de massa asfáltica para tapa-buraco dos contratos do DNIT no período de abril de 2024.

191. Com base nesses pressupostos, os principais itens nos quais foram identificados sobrepreços encontram-se na tabela a seguir:

Tabela 7 - principais itens com sobrepreços para conservação (R$)

Fonte: elaboração própria a partir da MEF e do SICRO.

192. Além de itens com indicação de sobrepreço, foram encontrados serviços possivelmente abaixo do referencial de preços.

Tabela 8 - principais itens com preços abaixo do referencial para conservação (R$)

Fonte: elaboração própria a partir da MEF e do SICRO.

193. Para além dos valores de cada item, há que ficar clara a inadequabilidade da utilização dos valores constantes da aba relativa à Conservação da MEF, em razão das inconsistências gerais constatadas em relação aos preços unitários e quantitativos, devendo a Agência proceder a recálculo dos valores da conservação baseando-se em informações corretas e rastreáveis.

Proposta de encaminhamento

194. Do exposto, em relação às inconsistências nos preços dos serviços constantes da planilha MEF, entende-se caber propor determinar à ANTT que promova os ajustes necessários para endereçar as inconsistências apresentadas no relatório de fiscalização, concernentes aos preços de serviços constates da planilha da Modelagem Econômico-Financeira, particularmente em relação a: i) vigilante / vigilante armado; ii) conservação do Sistema Rodoviário.

Comentários do gestor

195. Em relação ao assunto, os gestores trouxeram os seguintes comentários (peça 72, p. 13):

Informa-se que os apontamentos da área técnica do TCU serão avaliados e devidamente revisados, conforme já informado pela ANTT na ocasião de reuniões com a área técnica do TCU.

Desta forma, entende-se que não há óbice à manutenção da determinação constante do item III.5.

(destaque contidos no original)

Análise dos comentários do gestor

196. Em relação aos apontamentos tratados no item III.5, observa-se que a Agência não indicou óbice à manutenção do encaminhamento proposto no relatório preliminar. Nesse sentido, prossegue-se com a proposta de deliberação previamente aventada.

Intervenções desconforme com as características da rodovia

197. Verificou-se que está prevista a implantação de passarelas em trechos de pista simples nos quais não estão previstas obras de duplicação, além de terem baixo tráfego. Nessa situação estão 11 das 14 passarelas previstas no projeto.

Tabela 9 - Passarelas previstas no Projeto

Fonte: PER, Volume II

198. Nesse sentido, a Instrução de Serviço A22/001 da Agência de Transporte do Estado de São Paulo (Artesp) estabelece que a solução para a travessia de pedestres deve ser escolhida de acordo com a combinação entre o volume de veículos e o volume de pedestres. Conforme a norma estadual, a segregação da travessia deve ocorrer somente quando houver volumes mais altos em ambos os casos.

199. Ainda quanto à utilidade das passarelas, a dissertação 'Estudo das variáveis que influenciam o desempenho das travessias de pedestres sem semáforos' (Mello, 2008, Coppe/UFRJ) aponta o seguinte:

As passagens em desníveis são vantajosas por não comprometerem a fluidez viária, porém, devem ser projetadas de forma a não prejudicar a acessibilidade dos pedestres e portadores de deficiência física muito embora se verifique que muitas delas não atendam a esta determinada população.

(...)

Conforme já mencionado, esse é um recurso indicado para as vias largas, com volume de tráfego intenso e onde exista a necessidade de atendimento à travessia de pedestres. Entretanto, essa forma de separação do cruzamento de veículos e pedestres em áreas urbanas e suburbanas, deve ser evitada, pois, nem sempre o pedestre pode estar disposto a utilizá-la devido ao atraso sofrido em sua caminhada.

O pedestre só estará disposto a usar a passagem de desnível se, no máximo, o tempo por ele despendido para atravessar utilizando a passagem, for igual ao tempo distendido para atravessar ao nível da via, levando em conta o retardamento sofrido. (DENATRAN, Manual de Segurança de Pedestres, 1987).

Nas vias de pouco trânsito, o tempo de espera para se conseguir uma brecha segura entre veículos é pequeno, e raramente a passagem em desnível se encontra no ponto em que se deseja cruzar a via, a tendência do pedestre é não utilizar a passarela. É preciso que se entenda que a presença de uma passagem em desnível transmite ao motorista a ideia de que não haverá pedestres cruzando a via nesse local, aumentando o risco de atropelamentos caso algum pedestre não a utilize. Se a passagem não vai ser usada é preferível abandoná-la em favor de medidas de segurança que garantam o cruzamento do pedestre em nível (ABRASPE, 2001).

(destaque acrescido)

200. Considerações semelhantes são colocadas no Manual de Segurança Viária para Gestores e Profissionais da Área (OMS, 2013):

A eficácia dessas abordagens depende em grande medida da probabilidade de que elas sejam utilizadas pela maior parte dos pedestres que atravessam a rua. Em Tóquio, onde isso efetivamente acontece, houve uma redução de até 91% dos atropelamentos após a implementação de passarelas e grades (3). O grau de utilização depende da conveniência, segurança e distâncias comparativamente aos locais de travessia alternativos. Os pedestres geralmente não usam essas instalações se uma rota mais direta está disponível. Cercas altas e outras barreiras para pedestres podem ser utilizadas para canalizar pedestres às passarelas e passagens subterrâneas. Entretanto, isso nem sempre é eficaz já que pedestres encontram formas de dar a volta nas barreiras e atravessar em interseções; (grifo nosso)

201. Portanto, considerando as características físicas do local e do tráfego, há a tendência de as novas passarelas não serem utilizadas pela população.

202. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou que a localização das passarelas seria reavaliada, com a readequação para que sejam previstas exclusivamente em trechos de pista dupla, conforme a utilização adequada desses elementos (peça 66, p. 7).

203. A exclusão dessas passarelas em razão de sua desnecessidade representa R$ 24,701 milhões em valores nominais.

204. Do exposto, cabe propor recomendar à ANTT que não preveja a implantação de passarelas nos trechos de pista simples nos quais não estão previstas obras de duplicação.

Comentários do gestor

205. Em relação ao assunto, os gestores trouxeram os seguintes comentários (peça 72, p. 14):

A localização das passarelas será reavaliada, com a readequação para que sejam previstas exclusivamente em trechos de pista dupla, por se tratar de uma utilização mais adequada desses elementos.

Desta forma, entende-se que não há óbice à manutenção da recomendação apontada no item III.6.

(destaque contidos no original)

Análise dos comentários do gestor

206. Em relação aos apontamentos tratados no item III.6, observa-se que a Agência não indicou óbice à manutenção do encaminhamento proposto no relatório preliminar. Nesse sentido, prossegue-se com a proposta de deliberação previamente aventada.

Intervenções desconforme com o previsto no projeto de engenharia

Situação encontrada

207. Verificou-se, durante a visita técnica, que a implantação de algumas rotatórias alongadas está em desconformidade com o projeto de engenharia apresentado pelo BNDES.

208. Em algumas situações, especificamente nas travessias urbanas de povoados de menor extensão, consta do projeto de engenharia, segundo o BNDES, a previsão de um conjugado de dois retornos em U, um em cada extremidade da travessia, de modo a proporcionar os movimentos de retorno necessários sem dificultar a travessia para o outro lado do povoado.

209. A figura a seguir é uma fotografia de satélite da travessia do povoado de Bedengó, em Canudos/BA, que faz parte do trecho do estudo, e que possui solução desse tipo.

Figura 5 - Fotografia de um conjugado de dois retornos em U (figura no original)

Fonte: Google Earth, na Travessia Urbana de Bedengó/BA

210. No entanto, o PER prevê a implantação de rotatórias alongadas nessas travessias que, segundo o BNDES, deveriam receber o conjugado de retornos em U.

211. A próxima figura apresenta um croqui de uma rotatória alongada.

Figura 6 - Croqui de uma rotatória alongada

Fonte: BRÊTAS, Davi A. A. Desenvolvimento de método para estimar o nível de serviço em interseções do tipo rotatória alongada não vazada localizadas em rodovias de pista simples. 2022. Dissertação (mestrado). Universidade Federal de Minas Gerais. Escola de Engenharia. p. 121

212. A tabela a seguir lista as rotatórias alongadas previstas no PER, destacando em azul aquelas que se encontram em situações nas quais caberiam o conjugado de retornos em U, conforme informado pelo BNDES durante a visita de campo.

Tabela 10 - Rotatórias alongadas previstas no PER

Fonte: PER, Volume II

213. O impacto financeiro da substituição das rotatórias alongadas destacadas em azul pelo conjugado de retornos em U é estimada em R$ 38,179 milhões em valores nominais. Foi calculado a partir da substituição dos custos previstos na planilha MEF para essas rotatórias alongadas pelo dobro do custo médio previsto para os retornos em U.

214. Questionada a respeito dessa inconsistência, a ANTT informou que ela foi identificada e seria devidamente revisada e corrigida (peça 66, p. 6).

215. Do exposto, cabe propor determinar à ANTT que ajuste as intervenções previstas no Programa de Exploração da Rodovia às soluções constantes do projeto de engenharia, particularmente em relação às rotatórias alongadas, em observância à Lei 10.233/2001, art. 24, II.

Comentários do gestor

216. Em relação ao assunto, os gestores trouxeram os seguintes comentários (peça 72, p. 1415):

O apontamento será revisado no MEF e no PER - Volume II, item 3.2.2 - Obras de Melhorias.

Assim, entende-se não haver óbice à manutenção da determinação constante do item III.7.

(destaque contidos no original)

Análise dos comentários do gestor

217. Em relação aos apontamentos tratados no item III.7, observa-se que a Agência não indicou óbice à manutenção do encaminhamento proposto no relatório preliminar. Nesse sentido, prossegue-se com a proposta de deliberação previamente aventada.

Do edital, contrato e anexos

218. A seguir são apresentados os achados decorrentes do exame geral dos documentos jurídicos disponibilizados pela ANTT para a concessão da Rota do Sertões.

Reclassificação Tarifária em decorrência de obras executadas pelo Poder Público

Situação encontrada

219. A minuta do contrato da Rota dos Sertões traz a seguinte definição para a 'Reclassificação Tarifária', que seria aplicável quando da conclusão de determinadas obras pela concessionária ou do conjunto de obras de ampliação de capacidade e melhorias (peça 18, p. 14):

Reclassificação Tarifária: procedimento de alteração da Tarifa de Pedágio, de acordo com a forma e valores predefinidos neste Contrato, para Trechos Homogêneos cujas obras de referência tenham sido concluídas pela Concessionária, ou, ainda, em razão da conclusão de conjunto das obras de ampliação de capacidade e melhorias indicadas, em atendimento ao disposto neste Contrato e no PER.

(destaques acrescidos)

220. A subcláusula 19.3 da minuta contratual (peça 18, p. 63) e o Anexo 13 (peça 19, p. 75-77) da minuta contratual estabelecem a forma de aplicação da Reclassificação Tarifária. Em suma, para os trechos homogêneo aos quais estão previstas obras de duplicação ou terceira faixa associa-se um PTH (Peso de Trecho Homogêneo) que é um fator incrementador da tarifa de pedágio. Ademais, a conclusão da totalidade das obras previstas resultará em um aumento adicional de 5% na tarifa (peça 18, p. 63-64):

19.3.2 A ANTT autorizará a Reclassificação Tarifária na hipótese da entrega das obras de determinado Trecho Homogêneo ou grupo de Trechos Homogêneos ou de contornos ter sido aceita pela ANTT (...)

19.3.4 No caso de conclusão do conjunto de obras de melhorias previstas no PER, a Reclassificação Tarifária implicará, por uma única vez, o incremento de 5% (cinco por cento), aplicável a todas as praças de pedágio do Sistema Rodoviário, de acordo com a fórmula prevista na subcláusula 19.6.4, observada a sistemática de autorização e recebimento prevista na subcláusula 19.3.6.

(destaques acrescidos)

221. Nota-se uma diferença relevante entre o projeto de desestatização sob análise nestes autos e as demais concessões nas quais se fez usos da reclassificação tarifária, visto que, no caso da Rota dos Sertões, é previsto que mais de 98% das obras de duplicações seriam realizadas pelo Poder Público e não pela concessionária.

222. Ocorre que a minuta contratual, ao detalhar a aplicação da Reclassificação Tarifária, não distingue entre as obras executadas pela Concessionária ou pelo Poder Público. Tampouco, observa-se do Anexo 13 da minuta contratual distinção sobre os efeitos da reclassificação tarifária em decorrência de quem executará a obra.

223. Observa-se que, de acordo com a modelagem econômico-financeira da concessão, as premissas adotadas para as receitas (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, Aba 'Tarifas') preveem, desde o ano 4, que a reclassificação tarifária ocorreria nos trechos cujas obras seriam realizadas pelo Poder Público.

224. Registra-se, também, que o art. 134 da Resolução 6.000/2022 (RCR 2) dispõe acerca da 'aprovação de reclassificação tarifária condicionada à conclusão de obras pela concessionária'. Os regramentos acerca das obras do Poder Público são trazidos no Capítulo IX da mencionada resolução, podendo se tratar de investimentos iniciados previamente à concessão (Obras do Poder Concedente transferidas na data da assunção, arts. 215-216) ou posteriormente (Obras supervenientes do Poder Concedente, arts. 217-223), não havendo em qualquer dos casos previsão para a utilização da Reclassificação Tarifária.

225. Do exposto, resta claro que há um conflito entre as definições contratual e normativa da Reclassificação Tarifária e a forma de aplicação do mecanismo prevista na minuta do contrato e seus anexos, no que tange à utilização do instrumento também no caso da conclusão de obras executadas pelo Poder Público.

226. Para prosseguir o exame do tema, é pertinente que se compreenda as razões que levaram o regulador à criação do mecanismo. A Nota Técnica 9/2019/CGRAR/DEAP/SFPP, elaborada por ocasião do início da utilização da então novidade regulatória, traz explicações sobre o assunto (peça 59, p. 9):

A proposta de modelagem tarifária para a nova concessão da BR-153/080/414/GO/TO traz uma inovação no que tange à cobrança de tarifa diferenciada nos trechos de pista simples e pista dupla. (...) Não se trata aqui de reajuste ou revisão, e sim de reclassificação tarifária.

(...) A aplicação da tarifa diferenciada de acordo com o tipo de pista apresenta diversas vantagens. Primeiramente, gera um incentivo para a concessionária executar as obras de ampliação de capacidade. No modelo de tarifa única, quando há obrigação contratual para executar obras de ampliação de capacidade (duplicação), essas obras já compõem a tarifa na modelagem, ou seja, a mudança na tarifa não constituí um incentivo para a concessionária executá-las. Tal situação já demonstrou a sua limitação no âmbito das concessões vigentes, com a existência de um percentual elevado de inexecuções de obras.

Outro ponto é que esse modelo traz mais justiça tarifária, pois os usuários de pista dupla se apropriam de mais benefícios e melhor nível de serviço que os usuários de pista simples, portanto, pagam mais por isso. Dessa forma, os custos desses benefícios não são diluídos na tarifa de pedágio de toda a extensão da concessão e pagos subsidiariamente também pelos usuários que trafegam em pista simples e não usufruem do investimento.

Por fim, nesse modelo, a percepção dos usuários sobre o aumento da tarifa fica diretamente associada à execução da obra em si. A disposição ao pagamento está diretamente ligada ao usufruto do serviço pago, assim, a majoração do valor da tarifa praticada em razão de uma experiência de melhoria é benéfica aos usuários e contribuí para a consolidação do modelo proposto.

(destaques acrescidos)

227. Entende-se que, quando se trata de obras de duplicação executadas pelo Poder Público, ficam prejudicados os argumentos que levaram a criação da Reclassificação Tarifária, pois:

a) sendo as obras realizadas pelo DNIT, o mecanismo não traria incentivos à execução dos investimentos, não estando alinhado ao princípio da eficiência (Lei 8.987/1995, art. 6º, § 1º);

b) não sendo as obras custeadas pelos usuários dos demais segmentos da rodovia, o mecanismo não contribuiria para justiça tarifária (Lei 10.233/2021, art. 24, II);

c) sendo as obras executadas em contrato alheio à concessão e pagas diretamente por recursos da União, não se vislumbra racional para o mecanismo melhorar a percepção dos usuários em relação à concessão, pois inexistiria vínculo entre o pagamento da tarifa e o usufruto das obras de duplicação.

228. Um argumento favorável à reclassificação tarifária seria a busca de equidade, por meio da cobrança de uma tarifa mais alta daqueles que se deslocam em rodovia duplicada. Todavia, entende-se tal fundamentação frágil. Isso porque o fato de determinados usuários estarem transitando em pista dupla não implica dizer que eles estejam usufruindo de um serviço de qualidade superior quando comparados aos usuários da mesma concessão que transitam em segmentos de pista simples. A mensuração do serviço adequado se dá por diversos parâmetros, sendo que o elemento intrinsecamente ligado à qualidade da experiência do usuário é o Nível de Serviço. A própria decisão de promover a execução de obras de duplicação de determinado trecho é geralmente motivada pela deterioração do Nível de Serviço.

229. O Nível de Serviço é utilizado para avaliar a qualidade do tráfego e da infraestrutura viária, baseando-se principalmente na experiência dos usuários, mensurando se a rodovia suporta a corrente de tráfego médio de forma eficiente. Assim, ele traduz, em termos objetivos e comparáveis, o grau de atendimento à finalidade essencial da infraestrutura viária, qual seja, prover mobilidade eficiente. Na prática, o Nível de Serviço classifica uma rodovia entre os níveis A e F, com base nos dados relativos à velocidade média, densidade do tráfego (quantidade de veículos por faixa) etc. Nesse sentido, não necessariamente um trecho homogêneo duplicado terá um nível de serviço superior ao medido em um trecho homogêneo em pista simples, não sendo, pois, a situação do segmento, em pista simples ou dupla, o critério adequado para aferir os benefícios usufruídos pelos usuários. Assim, entende-se pouco razoável que a mera distinção entre segmentos em pista simples ou dupla seja motivação suficiente para diferenciar a tarifa de pedágio a ser paga pelos usuários.

230. Nesse sentido encontra-se a legislação que rege o tema, como se observa da Lei 10.233/2001:

Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário: (...)

§ 2º Na elaboração dos editais de licitação, para o cumprimento do disposto no inciso VI do caput deste artigo, a ANTT promoverá a compatibilização da tarifa do pedágio com as vantagens econômicas e o conforto de viagem proporcionados aos usuários em decorrência da aplicação dos recursos de sua arrecadação no aperfeiçoamento da via em que é cobrado, bem como a utilização de sistema tarifário que guarde maior proporcionalidade com o trecho da via efetivamente utilizado.

231. Pelas mesmas razões já descritas, entende-se, também, inadequado o aumento de 5% da tarifa de pedágio aplicável a todas as praças de pedágio do Sistema Rodoviário quando da conclusão do conjunto de obras de melhorias previstas no PER, disposto na subcláusula 19.3.4. da minuta contratual. De fato, o mencionado incremento de 5% tem fundamentação ainda mais frágil, pois seria essencialmente uma gratificação à concessionária pela conclusão das obras. Ocorre que é injustificável que se pretenda premiar a concessionária pelo fato de o DNIT ter concluídos as obras.

232. Enfatiza-se que as perspectivas de sucesso de uma concessão encontram-se relacionadas à existência de uma estrutura contratual que alinhe o lucro da concessionária com cumprimento de suas obrigações contratuais. No caso concreto, um elemento central da atratividade - e, mesmo, da viabilidade - da concessão, qual seja, o valor da tarifa de pedágio, seria fixado a partir de fatos totalmente alheios à atuação da concessionária: conclusões das obras de responsabilidade do Poder Público. Assim, a utilização da Reclassificação tarifária, da forma pretendida, tende a prejudicar a previsibilidade e, mesmo, a segurança jurídica da concessão.

233. Importante notar que o chamado FROc (Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente), que serviria para neutralizar os efeitos de diferenças entre o cronograma previsto e o executado, não considera em sua concepção os efeitos da reclassificação tarifária, sendo que o fator teria a função de compensar apenas os dispêndios não executados em conservação e manutenção (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, Aba 'FROC').

234. A maneira mais direta de solucionar as questões apontadas seria não utilizar na modelagem da Rota dos Sertões a Reclassificação Tarifária associada a obras de responsabilidade do Poder Público, que como já argumento, foi criada em um contexto bastante distinto, no qual a concessionária executaria os investimentos que acionariam o mecanismo.

235. Todavia, caso o Poder Concedente prossiga com a desígnio de diferenciar as tarifas entre pistas simples e duplas, há que serem promovidas alterações na sistemática da Reclassificação Tarifária, de forma a endereçar a problemática apresentada. De todo modo, não se vislumbra qualquer fundamentação para a manutenção do incremento tarifário de 5%, previsto na subcláusula 19.3.4, no caso da conclusão do conjunto de obras previstas.

236. Do exposto, cabe propor determinar à ANTT que, caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não utilize da Reclassificação Tarifária para as obras executadas pelo Poder Público ou, alternativamente, reformule o mecanismo de modo a que ele venha a atender aos princípios da justiça tarifária, da eficiência, da previsibilidade, da segurança jurídica e ao art. 26, §2º, da Lei 10.233/2001.

Comentários do gestor

237. Nos comentários dos gestores, a Agência manifestou-se nos seguintes termos (peça 72, p. 16):

De acordo com alinhamento mais recente, os lotes 4 e 5, anteriormente sob responsabilidade do DNIT, serão reintegrados ao escopo da concessão, tornando desnecessária qualquer previsão no sentido apontado pela área técnica do TCU. Ao serem executadas pela Concessionária, perde o objeto o questionamento quanto à sua aplicabilidade, sendo mantido o modelo regulatório já consagrado pela 5ª etapa.

Da mesma forma, sobre o adicional de 5% relativo às obras de melhorias em todo o Sistema Rodoviário, esta SUCON entende como necessário manter a reclassificação tarifária para as obras em questão, uma vez que estão se referem ao conjunto de melhorias a ser implementado pela Concessionária, não devendo ser consideradas as obras do DNIT.

Assim, pugna-se pelo afastamento da determinação constante do item IV.1.

(destaque contidos no original)

Análise dos comentários do gestor

238. O apontamento deste item surgiu em decorrência da existência de obras que seriam executadas pelo DNIT no trecho concedido após o início da concessão. Assim, a mudança das diretrizes do projeto, no sentido de não deixar para o Poder Público a realização dos investimentos seria o suficiente para sanear a situação.

239. Entretanto, similarmente ao discorrido nos itens III.1, III.2, entende-se que cabe a manutenção da deliberação proposta para este item, com ajustes de redação. Isso porque ainda não foram apresentados os novos documentos jurídicos, tampouco uma nova MEF, contemplando a exclusão da previsão de obras a serem executadas pelo Poder Público.

Cálculo do FROc - Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente

240. O Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente - FROc é uma das parcelas componentes do cálculo da tarifa de pedágio nos termos da minuta contratual (peça 18, p. 70-71):

19.6.4 A Tarifa de Pedágio, em cada praça, será revisada anualmente, a partir da primeira Revisão Ordinária, para a categoria 1, pela seguinte fórmula:

TP = TCP x TBP x (1 + FRT) x (1 + Σ PTH) x (1 - Σ FROc) x IRT x (1 - D) + (FCM x IRT) + C

(...)

FROc: Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente, decorrente do deslocamento de cronograma quanto à transferência, conforme Anexo 16

241. Conceitualmente, a ideia é que o fator ajustasse a tarifa de pedágio em decorrência de, eventualmente, as obras previstas a serem executadas pelo Poder Concedente não fossem entregues no cronograma estabelecido. O Anexo 16 da minuta contratual detalha a aplicação do fator (peça 19, p. 89-91):

1. A tabela abaixo indica as Obras Previstas do Poder Concedente que serão executadas no Sistema Rodoviário, cujos segmentos deverão ser arrolados e transferidos à Concessionária após a conclusão parcial ou total das intervenções.

Tabela

Obras Previstas do Poder Concedente

(...) 3. Para fins de cumprimento de suas obrigações contratuais, a Concessionária considerou na Proposta Econômica Final apresentada no Leilão que as obras serão concluídas nos prazos estabelecidos na Tabela.

(...) 11. O FROc será apurado anualmente e aplicado na fórmula da Tarifa de Pedágio, conforme disposto no Contrato.

12. O FROc total será o valor do FROc/km multiplicado pela extensão do trecho transferido à concessionária, no caso de antecipação, ou pela extensão do trecho não transferido à concessionária, no caso de postergação de entrega das Obras Previstas do Poder Concedente.

12.1. Os valores do FROc para conservação e monitoração do Sistema Rodoviário indicados na Tabela serão positivos em caso de postergação da transferência de algum segmento em relação ao prazo previsto na Tabela. Após a assunção completa dos segmentos com as Obras Previstas do Poder Concedente pela Concessionária, o valor passará a ser nulo.

12.2. Os valores do FROc para conservação e monitoração do Sistema Rodoviário indicados na Tabela serão negativos em caso de antecipação da transferência de algum segmento em relação ao prazo previsto na Tabela. A partir do prazo previsto na Tabela, o valor passará a ser nulo.

12.3. Os valores do FROc para manutenção do Sistema Rodoviário indicados na Tabela 2 serão positivos em caso de postergação da transferência de algum segmento em relação ao prazo estabelecido na Tabela. Após a assunção completa dos segmentos com as Obras Previstas do Poder Concedente pela Concessionária, o valor passará a ser nulo.

12.4. Os valores do FROc para manutenção do Sistema Rodoviário indicados na Tabela 2 serão negativos em caso de antecipação da transferência de algum segmento em relação ao prazo previsto na Tabela. A partir do prazo previsto na Tabela, o valor passará a ser nulo.

242. A memória de cálculo dos percentuais do FROc contidos na tabela transcrita acima encontra-se na aba 'FROC' da planilha MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17). Para cada item, realizou-se os cálculos separadamente para conservação e manutenção.

243. Em relação à conservação, computou-se o Valor Presente Líquido (VPL) por km a partir do VPL dos dispêndios anuais associados à soma dos itens conservação e monitoração - aba 'OPEX Total (Sem REIDI) ' - multiplicando-a pelas quantidades denominadas 'Extensão da Obra Poder Concedente / Extensão Lote 2' e '% na conservação'.

244. No que tange à 'recuperação', foi computado o VPL por km utilizando-se dispêndios correspondentes trazidos à valor presente e divididos pela extensão total da concessão.

245. A figura a seguir, traz print da aba FROc da MEF com um recorte até o Ano 4, sendo que o cálculo da planilha considera até o Ano 30.

Figura 7 - Cálculo do FROC contido na MEF

Fonte: MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, aba 'FROC')

246. Os valores da coluna 'VPL/km' são divididos pelo VPL total do projeto - isto é, o VPL do CapEx mais o VPL do OpEx, no valor de R$ 2.525.260.492 - de modo que se obtém o FROc por km associado à Conservação e à Manutenção. Como exemplo, para duplicação da BR-324/BA, tem-se:

Figura 8 - Cálculo do FROC

Fonte: MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, aba 'FROC')

247. Somando-se os valores do FROcs de 'Conservação e Monitoração do Sistema Rodoviário' e 'Manutenção do Sistema Rodoviário', chega-se ao valor constante da tabela do Anexo 16 da minuta contratual, para cada item. Por exemplo, para a duplicação da BR-324/BA: 0,007127% + 0,010923% = 0,01805%.

248. Tendo-se por base esses cálculos, como explanado a seguir, entende-se estarem equivocados os valores associados aos FROcs, mormente, em decorrência, da utilização dos valores constantes da coluna '% na conservação'.

249. Os montantes associados a '% na Conservação', na planilha MEF, são valores digitados, sem fórmulas que indiquem suas origens. Em decorrência disso, questionou-se a ANTT acerca da fundamentação dos valores constantes da coluna '% na Conservação' (peça 66, p. 7):

FROc

1) Qual a fundamentação (justificativas e/ou memórias de cálculo) em relação aos valores constantes da coluna '% na Conservação' da aba 'FROC' da planilha MEF?

Resposta: Considerando que os custos de conservação não estão discriminados por tipo de obra, mas sim organizados por disciplina, foi adotado nesta etapa um percentual médio representativo do peso das obras no custo total do CAPEX. O detalhamento específico será aprimorado e apresentado na próxima versão do estudo.

(destaques acrescidos)

250. Da resposta apresentada, constata-se que há a necessidade de aprimoramento da metodologia utilizada no cômputo do FROc. Nesse sentido, a seguir se discorre acerca de equívocos observados no cálculo constante dos estudos.

251. Enfatiza-se que o propósito do fator é manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato caso aconteça um descasamento entre a datas reais de entrega dos investimentos de responsabilidade do Poder Público e àquelas previstas no cronograma dos estudos. Em termo práticos, se, até o 4º ano, as mencionadas obras não tiverem sido concluídas e entregues à Concessionária, esta estará desonerada de incorrer nos dispêndios de conservação e manutenção da nova infraestrutura, devendo, pois, ter sua tarifa decrescida no montante correspondente, sendo que o FROc é o parâmetro a indicar o valor a ser diminuído da tarifa.

252. Assim, o cálculo do FROc envolve computar, para os investimentos de responsabilidade do Poder Público, a parcela que a manutenção e a recuperação de cada um deles contribuí para a formação da tarifa. Para realizar isso, caberia trazer a valor presente o somatório dos dispêndios em manutenção e conservação individualmente associados a tais investimentos. Tendo-se tal valor, caberia dividi-lo pelo VLP total do projeto (CapEx + OpEx) e encontrar o percentual que a manutenção e a conservação de cada investimento representam da tarifa.

253. Mesmo após o questionamento supratranscrito realizado à Agência não restou clara a motivação e a forma de quantificação dos valores contidos na coluna '% de conservação', na memória do cálculo do FROc realizado na MEF, da Figura 7.

254. Mesmo sem que se tenham justificativas especificas acerca dos valores associados ao '% de conservação', é possível demonstrar incorreções decorrentes de sua utilização.

255. No caso das obras de duplicação, por exemplo, entende-se impertinente a aplicação do referido '% de conservação'. Não há razão para que o FROc seja calculado utilizando-se apenas um percentual dos dispêndios em conservação se a Concessionária ficará desonerada de realizar a integralidade da conservação associada à obra, uma vez que a nova infraestrutura não estará concluída e a gestão do trecho correspondente permanecerá com o Poder Público. Enfatiza-se que até o término das obras de duplicação, o DNIT ficará responsável pela gestão do trecho, exceto sob os aspectos operacionais, o que significa que a concessionária não realizará nenhum dispêndio em manutenção ou recuperação, na pista existente ou na pista nova, em relação à pavimento, sinalização, drenagem, faixa de domínio etc.

256. Como exemplo pode-se considerar a duplicação da BR-324/BA. Caso o Poder Público atrase a entrega do trecho à concessionária, esta não terá qualquer gasto em relação à manutenção ou recuperação do segmento até sua eventual transferência, após o término da execução do investimento. Assim, a concessionária não ficaria desonerada apenas de 25% dos gastos com manutenção (como constante da planilha MEF), mas de 100% dos dispêndios na extensão correspondente.

257. De fato, para os casos de obras de duplicação, o cálculo correto do valor do FROc em muito se assemelha ao cálculo do Fator D para os 'Indicadores de qualidade ou parâmetros de desempenho', uma vez que sua aplicação visa o reequilíbrio do contrato em decorrência dos investimentos não realização em manutenção, conservação e recuperação. Assim, em tese, a incidência do desconto de reequilíbrio no patamar máximo ocorreria quando da não aplicação de qualquer valor pela concessionária no segmento, que é justamente o que ocorre quando a manutenção e conservação de determinado trecho não se encontram sob responsabilidade da concessionária.

258. O Fator D dos 'Indicadores de qualidade ou parâmetros de desempenho' cujas unidades de medida são 'por km' encontram-se tabela a seguir:

Tabela 11

Fonte: Anexos da minuta do contrato (peça 19, p. 15)

259. O somatório de todos os itens totaliza um percentual de 0,057%, significativamente superior aos valores de 0,012% e 0,018%, considerados nos estudos para o FROc/km das rodovias BR-116/BA e BR-324/BA, respectivamente. Resta claro, pois, que os valores dos FROcs calculados pela MEF não são o bastante para manter o equilíbrio do contrato no caso de atraso na execução das obras de duplicação de responsabilidade do Poder Público.

260. Do exposto, cabe propor determinar à ANTT que, caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, recalcule os valores associados ao FROc (Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente) de forma que eles correspondam ao total dos dispêndios que a concessionária deixará de incorrer em decorrência de não ter que executar a conservação e a manutenção da nova infraestrutura, ainda não concluída pelo Poder Público, em respeito à Lei 8.987/1995, art. 9º, §§ 2º e 4º.

Comentários do gestor

261. Nos comentários dos gestores, a Agência manifestou-se nos seguintes termos (peça 72, p. 17):

Conforme o alinhamento mais recente, os lotes 4 e 5, anteriormente sob responsabilidade do DNIT, serão reintegrados ao escopo da concessão, não restando, portanto, trechos sob regime de gestão compartilhada. Diante disso, o questionamento em questão perde sua aplicabilidade.

Sendo assim, pugna-se pelo afastamento da determinação constante do item IV.2.

Análise dos comentários do gestor

262. A questão discutida neste tópico, referente ao cálculo do FROC, torna-se insubsistentes se inexistirem obras a serem executadas pelo Poder Público. Assim, as alterações anunciadas pela Agência na modelagem seriam o suficiente para sanear o apontamento.

263. Entretanto, considerando que, até o momento, não foram disponibilizadas novas versões dos documentos jurídicos e da MEF, cabe a manutenção da proposta de determinação previamente alvitrada.

Definição de prazos para a implantação dos acostamentos

Situação encontrada

264. Na planilha MEF, há a previsão do dispêndio de R$ 89.396 milhões para acostamentos (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, aba 'CAPEX Total (Sem REIDI) ', E16), que seriam correspondentes à 49,120 km de acostamento (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, aba 'CAPEXEngenharia', G75). Ademais, observa-se da Tabela II do Anexo 5 (peça 19, p. 16) da minuta contratual que há um percentual de Fator D especificamente associado ao acostamento.

265. Todavia, não consta da minuta do PER - Volume II (peça 17) a localização da implantação dos acostamentos juntamente com o respectivo ano de concessão estabelecido para conclusão de cada segmento das intervenções.

266. Nesse sentido, o item 'Acostamento' difere dos demais investimentos relativos à Frente de Ampliação de Capacidade e Melhorias para os quais o PER detalha o ano específico de término da intervenção, possibilitando a aplicação tempestiva do Fator D. Assim, por exemplo, no Anexo 5 da minuta contratual está previsto um percentual de desconto de reequilíbrio de 0,1206% por quilometro de inexecução de Vias Marginais (peça 19, p. 16), a ser aplicado anualmente, a partir da data prevista no PER para a entrega do investimento, que deve seguir o seguinte cronograma.

Figura 9 - Cronograma de execução das Vias Marginas

Fonte: PER - Volume II (peça 17, p. 13-14)

267. Ao ser questionada acerca da razão de não constar, da minuta do PER - Volume II, a localização da implantação dos acostamentos juntamente com o respectivo ano de concessão estabelecido para conclusão de cada segmento das intervenções, a ANTT respondeu nos seguintes termos (peça 60, p. 1):

Entendemos que, como no item 3.2.8.1 do PER Volume I já consta a obrigatoriedade de implantação de acostamento em todo o trecho de concessão, sendo pista existente e/ou novas, bem como os prazos de execução dessas obras, não haveria necessidade de apresentar no PER Volume II essa localização.

268. Quanto a esse ponto, é importante esclarecer que está prevista, na modelagem econômico-financeira, a execução dos acostamentos apenas entre o km 219,550 e o km 250,200 (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17, aba 'CAPEXEngenharia', G75), de modo que os acostamentos seriam executados em trechos de pista simples para os quais não está prevista a duplicação. Relevante, também, registrar que a MEF estabelece que a execução dos referidos acostamentos ocorreria entre os anos 4º e 7º da concessão.

269. Ao se consultar o item do PER - Volume I mencionado pela Agência em sua resposta (3.2.8.1), constata-se que o prazo para a implantação dos acostamentos necessários - cuja execução se encontra incluída na adequação da pista existente, que não passará por obras de duplicação - é até o final da fase de recuperação (peça 16, p. 48):

iii. Os prazos para as adequações deverão ser os mesmos previstos para as obras de ampliação de capacidade e melhorias nos segmentos adjacentes, onde houver, e até o final da fase de recuperação nos demais segmentos.

270. Ocorre que a fase de recuperação se estende até o 8º ano de concessão (peça 16, p. 9):

RECUPERAÇÃO

(...)

Período: Inicia-se da conclusão dos Trabalhos Iniciais e estende-se até o final do 8° ano de concessão

271. Portanto, os prazos previstos na MEF para a execução dos acostamentos (do 4º ao 7º, a depender do segmento) são distintos daqueles associados ao término da recuperação (8º ano). É necessário, pois, que sejam acrescidos ao PER prazos específicos para a conclusão das obras de acostamentos, com vista a possibilitar o enforcement da obrigação contratual da forma prevista pelo cronograma da modelagem econômico-financeira.

272. Ressalta-se que a aplicação do mecanismo de reequilíbrio contratual por atraso na execução dos investimentos (Fator D), bem como a cominação de multas, depende do descumprimento dos prazos contratualmente estabelecidos, de modo que a inexistência de prazos inequívocos no contrato ou sua incongruência com os prazos da modelagem tenderá a levar ao desequilíbrio econômico-financeiro da avença.

273. Do exposto, propõe-se determinar a ANTT que estabeleça na minuta contratual e/ou seus anexos, no que tange à conclusão dos investimentos em acostamentos, prazos inequívocos e consistentes com a modelagem econômico-financeira, para cada segmento, de modo a possibilitar o adequado enforcement da obrigação e manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em respeito à Lei 8.987/1995, art. 9º, §2º, e art. 23, II.

Comentários do gestor

274. Em relação ao assunto, os gestores trouxeram os seguintes comentários (peça 72, p. 18):

No PER - Volume II, será inserido no item 3.2.1 - Obras de Ampliação de Capacidade, um subitem referente a Acostamentos, incluindo uma tabela que consolidará as coordenadas de início e fim dos segmentos com acostamento, juntamente com o ano previsto de implantação conforme o cronograma da concessão, em alinhamento com os dados da MEF.

Desta forma, entende-se que não há óbice à manutenção da determinação constante do item IV.3.

Análise dos comentários do gestor

275. Em relação aos apontamentos tratados no item IV.3, observa-se que a Agência não indicou óbice à manutenção do encaminhamento proposto no relatório preliminar. Nesse sentido, prossegue-se com a proposta de deliberação previamente aventada.

Inconsistência na definição do percentual associado ao Desconto de Usuário Frequente - DUF

276. Constata-se ser estabelecido na subcláusula 19.4.2 da minuta contratual (peça 18, p. 66-67) que a perda relativa ao Desconto de Usuário Frequente - DUF seria de 4,30%. Entretanto, na MEF (item não digitalizável 'MEF_Rota_Sertões_Valor_Referencia_26_03_2025.xlsx' associado à peça 17), aba 'CP', é utilizado o percentual de 2,29% para queda de receita associada ao DUF.

277. Em decorrência da discrepância, questionou-se à ANTT acerca de qual seria o percentual correto, tendo a Agência esclarecido que a perda de receita em função do DUF para veículos leves é de 2,29% (peça 60, p. 2-3). Resta, pois, determinar à ANTT que ajuste os estudos e/ou documentos jurídicos de forma a definir de modo inequívoco qual o percentual associado à perda de receita em função da aplicação do Desconto de Usuário Frequente, em respeito à Lei 10.233/2001, art. 24, II.

Comentários do gestor

278. Em relação ao assunto, os gestores trouxeram os seguintes comentários (peça 72, p. 18):

A perda de receita em função da DUF e do DBT para veículos leves é de 2,29%, enquanto a perda decorrente do DBT para veículos comerciais é de 2,16%, totalizando uma perda de receita de 4,45% em função dos descontos, conforme demonstrado na aba 'CP' da MEF e item 6.2 do Relatório de Avaliação Econômico-Financeira. Eventuais discrepâncias em relação a estes percentuais previstas nos documentos jurídicos serão corrigidas para atender ao percentual constante da modelagem econômico-financeira.

Desta forma, entende-se que não há óbice à manutenção da determinação constante do item IV.4.

Análise dos comentários do gestor

279. Em relação aos apontamentos tratados no item IV.4, observa-se que a Agência não indicou óbice à manutenção do encaminhamento proposto no relatório preliminar. Nesse sentido, prossegue-se com a proposta de deliberação previamente aventada.

Ausência da incidência do Coeficiente de Ajuste Temporal na aplicação do Fator D sobre o não atingimento de parâmetros de desempenho

Situação encontrada

280. Assim como nas minutas contratuais do projeto de concessão dos lotes 4 e 5 das Rodovias Integradas do Paraná (PRVias), tratado no TC 025.981/2024-2, uma das alterações propostas nestas minutas contratuais, em comparação aos contratos firmados a partir da 4ª etapa do Procrofe, é a exclusão da incidência do Coeficiente de Ajuste Temporal (CAT) nos percentuais de desconto de reequilíbrio nos casos de não atendimento dos parâmetros de desempenho do pavimento, da sinalização, das obras de arte especiais, de aceiros e de cercas.

281. Tendo em vista as características do projeto da Rota dos Sertões, bem como de outros projetos que estão atualmente sendo estruturados pela ANTT, em que há poucas obras de ampliação de capacidade e que o escopo do contrato é focado em restauração, manutenção e serviços operacionais, esta alteração tem um impacto ainda maior sobre a execução contratual.

282. Segundo consta no Plano de Outorga da PRVias (peça 38, p. 97-98, do TC 025.981/2024-2), a ANTT escolheu essa opção por considerar que os investimentos não realizados para atendimento dos parâmetros de desempenho não são comparáveis aos atrasos de investimentos para obras de ampliação de capacidade e que o descumprimento dos parâmetros de desempenho ao final do contrato não teria impactos maiores do que o mesmo descumprimento no início do contrato.

Foram realizadas alterações no Anexo 5 do Contrato para excluir a incidência dos efeitos do Coeficiente de Ajuste Temporal (CAT) na recomposição do equilíbrio em função de descumprimento de parâmetros de desempenho. Conforme definido no item 4 do Anexo 5, o CAT tem a função de equilibrar receitas e despesas no tempo, mantendo a neutralidade dos Fatores D, A e E. O percentual de desconto ou de acréscimo para a alteração do prazo das obras depende do ano de sua inserção no fluxo de caixa. Todavia, os investimentos não realizados para atendimento a parâmetros de desempenho não são comparáveis aos atrasos de obras obrigatórias. O descumprimento de um parâmetro de desempenho no fim da concessão não tem impactos maiores do que o mesmo descumprimento no seu início, tanto para usuários (frustração de serviço prestado) quanto para a concessionária (realização dos investimentos). Ademais, o não cumprimento de um parâmetro não significa que os todos investimentos necessários ao cumprimento do parâmetro não foram realizados, mas apenas que a infraestrutura se deteriorou e a concessionária não realizou os investimentos necessários à sua manutenção. Portanto, não se justifica a majoração do desconto de reequilíbrio pelo CAT no caso dos parâmetros de desempenho.

283. De acordo com a própria ANTT, o CAT visa equilibrar a receita e a despesa no tempo de modo a manter a TIR constante (neutralidade) quando há inexecução de investimentos. Destaca-se que o Fator D não tem caráter punitivo, sendo sua função garantir que a concessionária não seja remunerada por serviços que não tenha executado (peça 19, p. 9), conforme definição contratual.

O Desconto de Reequilíbrio não constitui espécie de penalidade imposta à Concessionária, mas sim mecanismo para compensar os usuários do Sistema Rodoviário. Pressupõe que, se o serviço público prestado na Concessão estiver em desconformidade com as condições estabelecidas no Contrato e no PER, tal serviço não deve ser remunerado em sua integralidade. Trata-se de mecanismo preestabelecido e pactuado entre as Partes no Contrato, visando à manutenção do seu equilíbrio econômico-financeiro para os casos de não atendimento das metas do PER ou da supressão de investimentos da Frente de Ampliação de Capacidade e Melhorias, da Frente de Recuperação e Manutenção e da Frente de Serviços Operacionais, em consonância com os seus respectivos Parâmetros Técnicos.

284. Conforme a metodologia desenvolvida pelo regulador, a neutralidade econômico-financeira do fluxo de caixa projetado só é matematicamente possível quando o valor percentual das tabelas do anexo 5 do contrato são multiplicados pelo CAT. Isso ocorre porque as projeções de investimentos em restauração e manutenção são remuneradas desde o início da cobrança de pedágio e, uma vez constatado a inexecução desses investimentos, deve ser devolvido ao usuário a remuneração a mais, paga adiantadamente, entre o início da cobrança de pedágio e a inexecução do investimento. Por essa razão, quanto mais ao final do contrato for inexecutado o investimento, maior deve ser o desconto de reequilíbrio, uma vez que deve ser compensada a remuneração recebida desde o início da cobrança de pedágio.

285. A proposta trazida novamente na minuta contratual do contrato da Rota dos Sertões consiste em fazer um desconto menor do que os previstos nos contratos anteriores e insuficientes para causar neutralidade econômico-financeira, no caso de inexecução de investimentos em manutenção. O desincentivo para que a concessionária mantenha a rodovia dentro dos parâmetros técnicos exigidos pelo contrato é maior quanto maior o prazo decorrido na concessão quando da ocorrência do descumprimento.

286. Considerando ainda as características do contrato da Rota dos Sertões, há possibilidade concreta de que poucos dos serviços necessários sejam efetivamente executados e entregues aos usuários pagantes de pedágio.

287. O projeto encaminhado ao TCU nestes autos possui poucas obras de ampliação de capacidade e de melhorias e os investimentos e despesas previstas são, em sua grande maioria, para remunerar serviços de recuperação e manutenção do pavimento e serviços operacionais.

288. Tendo em vista que não há, por parte da ANTT, fiscalização da efetiva prestação dos serviços operacionais. A fiscalização da ANTT, para aplicação do Fator D para os serviços operacionais se limita à verificação se as instalações foram executadas. Isto é, não há controle se, de fato, os serviços operacionais estão sendo executados, mas sim de que há instalações para isso. Por exemplo, o Fator D para a pesagem de veículos só é aplicado se não foram instaladas as balanças. Uma vez que foram instaladas não há incidência de Fator D se o serviço não estiver sendo efetivamente prestado. O mesmo ocorre para todos os serviços da frente operacional, como pode ser observado na Tabela III do anexo 5 da minuta contratual (peça 19, p. 17).

Tabela 12 - Indicadores e Percentuais de Desconto de Reequilíbrio para a Frente de Serviços Operacionais

Fonte: Anexo 5 da minuta contratual (peça 19, p. 17).

289. Isso significa que, considerando que há poucas obras de ampliação de capacidade, que não há aplicação do Fator D para serviços operacionais não prestados nos casos em que houver a implantação da infraestrutura e que há um desincentivo para a execução das obras de recuperação e manutenção do pavimento, há possibilidade de que haja cobrança de pedágio do usuário e que a maior parte dos serviços aos quais pagarão não sejam de fato prestados pela concessionária.

290. Assim como a ampliação da rodovia, para que sejam atingidos os parâmetros de desempenho da rodovia, são necessários investimentos em recuperação, manutenção e conservação dos ativos da concessão, cujos desencaixes são projetados no fluxo de caixa anualmente. O não atendimento de parâmetros do contrato se dá quando a infraestrutura se deteriora e a concessionária não realiza os investimentos necessários à sua manutenção. Nesse sentido, a concessionária não deve ser remunerada por investimentos não realizados, sob pena de violação do princípio da Eficiência previsto nos art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 e no art. 37 da Constituição Federal de 1988.

291. Ademais, ao se realizar desconto insuficiente para que haja a neutralidade entre o fluxo de receitas e investimentos no tempo, se origina situação de conflito de interesses e de desincentivo à execução desses investimentos, uma vez que será mais rentável à concessionária não executar as obras de recuperação e manutenção da rodovia e auferir as receitas já recebidas e não devolvidas por meio do CAT.

292. Com efeito, há significativo risco de que, quanto maior seja o prazo decorrido do contrato, piores sejam as condições de manutenção da infraestrutura rodoviária entregue pela concessionária, atentando frontalmente aos objetivos da concessão do ativo e dos princípios da administração pública.

293. Conforme trazido nos autos do TC 025.981/2024-2, tal proposta descumpre, inclusive, resolução da própria Agência. O art. 103 do RCR3, publicado pela Resolução-ANTT 6.032/2023, que buscou consolidar as normas sobre gestão econômico-financeira dos contratos, determina que o Fator D deve ser calculado aplicando-se o CAT conforme vem sendo utilizado nos contratos da 4ª e 5ª etapas.

Art. 103. O Fator D será calculado de acordo com a seguinte fórmula:

D = i=n; i=1 (Dti x PIi x CATi)

onde:

D: Fator D;

Dti: percentual pré-fixado previsto no contrato de concessão associado a cada obra ou serviço i;

PIi: percentual não concluído da obra ou serviço i;

CATi: coeficiente de ajuste temporal, associado a cada obra ou serviço i, e aplicado na forma do Regulamento das Concessões Rodoviárias e do contrato de concessão;

n: quantidade de obras ou serviços com previsão de serem executados até o ano anterior ao de início de aplicação do Fator D;

i: índice, de 1 até n, associado a cada obra ou serviço com previsão de serem executados até o ano anterior ao de início da aplicação do Fator D.

294. Ademais, o art. 104 da mesma Resolução, que trata do CAT, estabelece, no inciso II, que ele deve ser aplicado em caso de desconto de reequilíbrio decorrente do não atendimento de parâmetros técnicos e de desempenho.

Art. 104. A recomposição do equilíbrio econômico-financeiro será implementada mediante multiplicação do coeficiente de ajuste temporal, conforme valores definidos no contrato de concessão, pelo:

I - Fator A, em caso de aplicação de acréscimo de reequilíbrio decorrente de antecipação na execução de obrigações;

II - Fator D, em caso de aplicação de desconto de reequilíbrio decorrente de não atendimento ao escopo, parâmetros técnicos e de desempenho ou aos prazos previstos no contrato de concessão ou da exclusão de obrigações;

III - Fator E, em caso de execução de obras previstas no estoque de melhorias.

Parágrafo único. A aplicação do coeficiente de ajuste temporal tem por objetivo considerar as receitas e despesas no tempo e manter a neutralidade dos fatores tarifários de que trata o caput.

[grifos acrescidos]

295. Isto é, além atentar contra os princípios da Eficiência previstos nos art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 e no art. 37 da Constituição Federal de 1988, a exclusão da incidência do CAT no Fator D referente ao atendimento dos parâmetros de desempenho no anexo 5 da minuta contratual da Rota dos Sertões afronta a própria regulamentação da Agência Reguladora.

296. Nesse sentido, cabe determinar à ANTT que altere o anexo 5 da minuta contratual de modo que seja incidido o CAT nos percentuais relativos à Tabela I, que trata do descumprimento dos parâmetros de desempenho da frente de Recuperação e Manutenção, com fulcro nos art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995, no art. 37 da Constituição Federal de 1988, nos art. 103 e 104 da Resolução-ANTT 6.032/2023 e no item 9.1.3 do Acórdão 1177/2025-TCU-Plenário.

Comentários do gestor

297. Em sua manifestação (peça 72, p. 1921), a ANTT repetiu argumentação apresentada no âmbito do processo de desestatização dos lotes 4 e 5 do Paraná (peça 58, p. 2022 do TC Processo 025.981/20242) e pleiteia o afastamento da proposta de determinação.

Conforme definido no item 4 do Anexo 5, o CAT tem a função de equilibrar receitas e despesas no tempo, mantendo a neutralidade dos Fatores D, A e E. O percentual de desconto ou de acréscimo para a alteração do prazo das obras depende do ano de sua inserção no fluxo de caixa. Todavia, os investimentos não realizados para atendimento aos parâmetros de desempenho não são comparáveis aos atrasos de obras obrigatórias.

O descumprimento de um parâmetro de desempenho no fim da concessão não tem impactos maiores do que o descumprimento do mesmo parâmetro no seu início, tanto para usuários (frustração de serviço prestado) quanto para a concessionária (realização dos investimentos). Ademais, o não cumprimento de um parâmetro de desempenho em determinado ano não significa que todos os investimentos necessários ao cumprimento desse mesmo parâmetro no passado 'deixaram' de ser realizados ou seriam 'anulados', mas apenas que a infraestrutura se deteriorou e a concessionária não realizou os investimentos necessários à sua manutenção no período de avaliação em curso. Portanto, não se justifica a majoração do desconto de reequilíbrio pelo CAT no caso de descumprimento dos parâmetros de desempenho da frente de Recuperação e Manutenção.

Cabe rememorar, nesse sentido, a função do CAT. Seu objetivo não é de tão somente majorar o desconto tarifário, mas descontar valores já remunerados previamente na tarifa de pedágio em relação a investimentos previstos para um prazo futuro. Ou seja, a lógica é somente válida para investimentos com prazo determinado no PER, tipicamente obras de ampliação de capacidade e melhorias. Isso não ocorre com investimentos correntes, medidos por meio de parâmetros de desempenho, como são aqueles constantes da Tabela 1 do Anexo 5. Esses devem ser recursos reaplicados anualmente para que se tenha a garantia do seu resultado, com a manutenção dos parâmetros exigidos.

Portanto, não se comprovou violação à prestação do serviço adequado (indicados pelos art. 6º, § 1º da Lei 8.987/1995, ao art. 37 da Constituição Federal de 1988 citados), eis que o fator temporal não altera os efeitos no caso de descumprimento dos parâmetros de desempenho de modo a prejudicar a prestação de um serviço adequado, no sentido legal. Nem se pode cogitar a violação da própria resolução da ANTT (nº 6.032/2023), pois os artigos 103 e 104¹ remetem à existência de valores de CAT previstos em contrato e, mesmo que houvesse alguma incompatibilidade, prevaleceriam as disposições do contrato.

Diante do exposto, recomenda-se o afastamento da determinação a.5.

298. A Agência alega que a ausência de investimentos para atingimento dos parâmetros de desempenho contratuais não pode ser comparada ao atraso em obras de ampliação de capacidade.

299. Afirma que descumprimentos de parâmetros de desempenho no início e ao final do contrato não possuem impactos diferentes, nem para usuários e nem para a concessionária.

300. Argumenta que o objetivo do CAT seria de descontar valores já remunerados previamente por tarifas de pedágio para investimentos que não foram executados e que essa lógica somente seria válida para investimentos com prazo determinado no PER.

301. Quanto à violação de seus próprios dispositivos regulamentares, defende que eles tratam do CAT previsto em contrato e, ainda que houvesse incompatibilidade, devem prevalecer as disposições contratuais.

Análise dos comentários do gestor

302. Inicialmente, registra-se que, entre o envio do Relatório para Comentários do Gestor e a manifestação da ANTT aqui analisada, a ausência de incidência do CAT nos itens referentes aos parâmetros de desempenho (Tabela I do anexo 5) foi julgada no âmbito do TC Processo 025.981/20242, que trata da desestatização dos lotes 4 e 5 das rodovias do Paraná, processo no qual tal opção contratual foi primeiramente proposta pela ANTT. O julgamento pela Corte deu origem ao Acórdão 1177/2025-TCU-Plenário (Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), no qual foi determinado à ANTT que:

9.1. determinar à ANTT, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

(...) 9.1.3. altere os anexos 5 das minutas contratuais para que seja prevista a utilização do Coeficiente de Ajuste Temporal - CAT, nos percentuais relativos às Tabelas I, quando houver descumprimento dos parâmetros de desempenho da frente de Recuperação e Manutenção, em atendimento ao art. 6º, § 1º da Lei 8.987/1995 e aos arts. 103 e 104 da ResoluçãoANTT 6.032/2023

303. Portanto, o TCU já firmou entendimento da necessidade de que seja incidido o CAT na Tabela I do Anexo 5 da minuta contratual.

304. Em relação a isso, cabe repisar a argumentação trazida no TC Processo 025.981/20242, que considerou que a defesa trazida pela ANTT não deve prosperar.

305. Diferentemente do que argumenta a ANTT, assim como na ampliação de rodovias, para que sejam atingidos os parâmetros de desempenho pactuados, são necessários investimentos em recuperação, manutenção e conservação dos ativos da concessão, cujos desencaixes são projetados no fluxo de caixa anualmente.

306. Como observado pela ANTT em sua manifestação, o não atendimento de parâmetros do contrato se dá quando a infraestrutura se deteriora e a concessionária não realiza os investimentos necessários à sua manutenção. Por essa razão, a concessionária não deve ser remunerada por investimentos não realizados, sob pena de violação do princípio da Eficiência previsto nos art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 e no art. 37 da Constituição Federal de 1988.

307. Em adição, ao se realizar desconto insuficiente para que haja a neutralidade entre o fluxo de receitas e investimentos no tempo, se origina situação de conflito de interesses e de desincentivo à execução desses investimentos, uma vez que será mais rentável à concessionária não executar as obras de recuperação e manutenção da rodovia e auferir as receitas já recebidas e não devolvidas por meio do CAT.

308. Consequentemente, caso não haja incidência do CAT, há significativo risco de que, quanto maior seja o prazo decorrido do contrato, piores sejam as condições de manutenção da infraestrutura rodoviária entregue pela concessionária, uma vez que parte relevante dos investimentos em recuperação e manutenção já terão sido pagos à concessionária antecipadamente e esses valores pagos não serão objeto de reequilíbrio, o que atenta frontalmente aos objetivos da concessão do ativo e dos princípios da administração pública.

309. Como trazido pela própria ANTT, os investimentos necessários ao final do contrato vêm sendo remunerados desde o início da cobrança de pedágio, ainda que eles devam ser executados posteriormente. Consequentemente, os investimentos previstos para o final do contrato, quando eles devem ser executados, já estão em grande parte pagos, razão pela qual há a necessidade de aplicação do CAT tanto para obras de ampliação de capacidade, quanto para obras da manutenção e para serviços operacionais, como tem sido feito em todos os contratos de concessão de rodovias federais que utilizam a metodologia do CAT. Na verdade, sem a aplicação do CAT o Fator D perde sua característica de promover o equilíbrio econômico-financeiro e se torna, na prática, apenas um fator de redução tarifária.

310. A modelagem contratual visa equivalência entre entradas e saídas descontadas pela taxa interna de retorno de modo a neutralizar (zerar) o valor presente líquido dos fluxos projetados. Isto é, caso não haja aplicação do CAT nos descontos por não cumprimento dos parâmetros de desempenho por parte da concessionária, após o 'reequilíbrio econômico-financeiro', como definido nas minutas contratuais, o fluxo de caixa gerará um VPL positivo, em outras palavras, a concessionária terá maior rentabilidade caso não execute os investimentos para manutenção da infraestrutura, em comparação com a execução plena dos investimentos previstos.

311. Sopesando os argumentos da ANTT e da unidade técnica e memoriais apresentados pela agência, o relator fundamentou a determinação do subitem 9.1.3 do Acórdão 1177/2025-TCU-Plenário de maneira veemente:

Não merecem prosperar as alegações da ANTT.

Primeiramente, é evidente, com reconhecido pelo órgão, que a não aplicação do CAT em relação aos investimentos relacionados a parâmetros de desempenho está em franco desacordo com o Regulamento de Concessões Rodoviárias 3 (RCR 3 - equilíbrio econômico-financeiro), publicado pela Resolução-ANTT 6.032/2023, cujo art. 104 prevê sua aplicação também em relação aos investimentos relacionados aos parâmetros de desempenho:

Assim, caso a Agência queira modificar a metodologia estabelecida em seu regulamento, deverá seguir o rito usual de alteração de seus normativos, de forma transparente, colocando, inclusive, em consulta pública os estudos que justificam a alteração desejada.

Causa espécie a pretensão veiculada nestes autos de, após a norma ser aprovada, depois de extensas análises, até mesmo em decorrência das sugestões e contribuições colhidas na Audiência Pública 004/2023, venha agora a ANTT descumprir seu regulamento, como se o produto decorrente desse processo de participação popular não possuísse nenhum valor cogente.

Em relação ao gráfico apresentado pela Agência, que parece projetar o VPL a partir do ano de inexecução, é preciso destacar que os investimentos previstos no fluxo de caixa estão sendo remunerados desde o início da concessão, por isso que, quanto mais para o final do contrato estiver sendo aferido o descumprimento, maior o CAT e maior o desconto de reequilíbrio, pois deve ser compensada toda remuneração que vinha sendo paga desde o começo da cobrança de pedágio até a inexecução do investimento.

Trata-se de questão matemática que não comporta outro entendimento. Caso não haja incidência no CAT, será mais rentável à concessionária não fazer os serviços de manutenção e conserva na rodovia e sofrer a aplicação do fator D, em comparação à execução dos serviços e o recebimento integral do pedágio, em especial nos anos finais do contrato, em que já auferiu receita para custear tais investimentos.

Equivocada, ainda, a percepção apresentada de que a alteração do VPL seria de pouca monta. É preciso relembrar que a ANTT trabalha com um fluxo de caixa desalavancado que em nada se parece com os fluxos de caixa alavancados das concessionárias.

No âmbito do TC Processo 010.482/2016-4, restou demonstrado que o deslocamento ou o diferimento de desembolsos da concessionária, no fluxo de caixa operacional, descontados pela taxa interna de retorno (TIR) não-alavancada, em razão de atrasos e inexecuções de investimentos, associado à diluição dos descontos tarifários, pelo prazo restante da concessão, tinha o efeito de majorar a TIR alavancada ou TIR do acionista, que é a que interessa à concessionária.

Verificou-se, assim, que a metodologia antigamente utilizada pela ANTT, de manter o VPL do fluxo desalavancado zerado por meio de pequeno desconto aplicado até o final da concessão, ocasionava forte aumento no VPL alavancado, o que contribuiu para que as concessionárias deixassem de executar os investimentos para obter melhores retornos.

Em razão desse efeito, este Tribunal acolheu voto revisor de minha autoria que manteve determinação à ANTT para que os descontos de reequilíbrio fossem feitos de maneira concentrada no ano seguinte à inexecução, e não diluído até o final da concessão como vinha sendo feito (Acórdão 2264/2021-TCU-Plenário).

Ainda que essa decisão tenha sido controvertida em razão de suposto avanço sobre as competências da ANTT, o caso em exame é muito mais simples, pois o que se pretende é tão somente o cumprimento da norma que a própria Agência editou.

A não aplicação revela-se questão deveras preocupante porque, nas concessões vindouras, a exemplo da rota dos sertões, há previsão de poucas obras de ampliação de capacidade, sendo o Capex da concessão majoritariamente destinado à recuperação e manutenção do pavimento. Nessa situação, a não aplicação do CAT, que traria enorme incentivo ao descumprimento do contrato, seria desastroso para o cumprimento dos parâmetros de desempenho da rodovia no longo prazo.

A decisão da ANTT, adotada de forma contrária ao regulamento de concessões, e sem estudos que a pudessem amparar, não pode prevalecer.

Por fim, não é possível acolher a pretensão da ANTT também por coerência com o decidido em relação à equalização dos incentivos, uma vez que aceitei a argumentação da Agência de que os Lotes 4 e 5 deveriam seguir o mesmo modelo adotado nos demais lotes (1, 2, 3 e 6).

Assim, se a Agência entender necessária a alteração da metodologia, deverá produzir aprofundados estudos que demonstrem ser essa opção a mais adequada, em especial para as concessões que se avizinham, em que os investimentos de manutenção do pavimento serão majoritários, após o que deverá iniciar os procedimentos necessários à alteração das normas que regem a matéria.

(destaques no original)

312. Nesse sentido, confirmando entendimento firmado pelo TCU, é imperioso que seja aplicado o CAT para todos os itens que compõe o Fator D, em atendimento ao princípio da Eficiência previsto nos art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 e no art. 37 da Constituição Federal de 1988.

313. Cabe, portanto, determinar à ANTT que, previamente ao lançamento do edital de licitação da Rota dos Sertões, ajuste as minutas contratuais e seus anexos de modo que haja incidência do CAT para todos os itens do anexo 5.

CONCLUSÃO

314. Trata-se de fiscalização do processo de desestatização da rodovia federal BR116/324/BA/PE - trecho Feira de Santana/BA a Salgueiro/PE, conhecida como Rota dos Sertões, com extensão aproximada de 502 km.

315. O projeto da Rota dos Sertões apresentado ao TCU prevê, no prazo de 30 anos prorrogáveis por até 30 anos, investimentos na ordem de R$ 2,7 bilhões, além de R$ 3,8 bilhões em custos e despesas operacionais. Entre as obras previstas, encontram-se cerca de 1,68 km de duplicação, 5,16 km de faixas adicionais, 23,91 km de vias marginais. Foi adotada a taxa interna de retorno (TIR) de 9,99% e uma tarifa-teto de R$ 6,95/100 km em pista simples e R$ 9,03/100 km (referência: abr./2023), estando previstas reclassificações tarifárias, condicionadas às conclusões de faixas adicionais e duplicações.

316. Os estudos da concessão da Rota dos Sertões trouxeram como novidade regulatória a existência de segmentos compartilhados entre o Poder Público e a Concessionária, cabendo a esta a prestação dos serviços operacionais e ao DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) a manutenção e conservação dos trechos, além da execução de investimentos de ampliação de capacidade. Conforme as obras sobre responsabilidade do Poder Público forem sendo concluídas, é prevista a transferência da gestão integral dos trechos ao parceiro privado.

317. Os segmentos compartilhados abrangeriam, a princípio: a BR-116/BA, entre o km 274,2 e o km 334,2 - conhecido como Lote 04; a BR-116/BA, entre o km 334,2 e o km 387,4 - conhecido como Lote 05; a BR-324/BA, no Contorno Leste do Anel de Feira de Santana, na extensão de 7,2 km. Caberia ao DNIT a execução de obras de duplicação, bem como outros investimentos, nos referidos trechos, que passariam a ser administrados pela concessionária após a conclusão das intervenções, prevista para o 4º ano.

318. Cabe registrar que, após o encaminhamento à ANTT do relatório preliminar (peça 74) para manifestação dos gestores, em cumprimento ao art. 9º da INTCU 81, a Agência informou que teria havido uma alteração nas premissas da concessão, de forma que não seriam mais utilizados os segmentos compartilhados. Assim, as obras de duplicação de responsabilidade do DNIT passariam a integrar a concessão ou seriam previamente concluídas. Não obstante tal alteração no projeto concessório ter o condão de sanear diversos dos apontamentos relatados nestes autos, o fato de que ainda não foi disponibilizada a documentação atualizada, isto é, os novos documentos jurídicos e nova MEF contendo as alterações em relação à exclusão dos segmentos compartilhados, torna necessário que se mantenham as propostas de deliberações concernentes ao tema.

319. As análises realizadas neste processo abarcaram os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA), bem como as minutas do edital, do contrato e de seus anexos, incluindo o PER (Programa de Exploração da Rodovia).

320. Quanto à análise do EVTEA, o primeiro ponto a ser destacado diz respeito à definição da extensão dos segmentos compartilhados e a auto consistência das informações constantes da documentação apresentada. (III.1)

321. Nesse sentido, observou-se que a forma como se encontram elencados, nos documentos jurídicos da concessão pretendida, os investimentos a serem executados pelo Poder Público poderia ocasionar empecilhos à adequada execução contratual. Isso porque, consta o detalhamento, em anexo da minuta do contrato de concessão, de quais as obras complementares às duplicações (como retornos e interseções) seriam executadas no âmbito dos contratos do DNIT. Todavia, entende-se caber ao próprio DNIT a decisão acerca de quais soluções de engenharia seriam executadas em seus contratos. Considerando a existência de contrato de duplicação do Poder Público, em segmento compartilhado, para os qual não há projetos básicos ou executivos aprovados, não caberia a ANTT fixar em seu contrato de concessão quais obras acessórias teriam que ser executadas pelo DNIT nos trechos. É proposta recomendação em relação a esse ponto.

322. Com relação aos trechos a serem abrangidos pelos segmentos compartilhados, notou-se inconsistências entre alguns dos documentos apresentados, notadamente em relação à inclusão ou não da extensão entre o km 387,4 e o km 427,7, o chamado Lote 06, tendo, ao longo da fiscalização ficado claro que as obras de duplicação dos trechos encontravam-se concluídas, não cabendo qualquer menção do lote entre os segmentos compartilhados. É proposta determinação para a correção da impropriedade.

323. Também se observou empecilhos a inclusão entre os segmentos compartilhados de trechos de extensões em pista simples, particularmente os Lotes 04 e 05.

324. Em relação ao Lote 04, ficou caracterizado que DNIT não tem ação concreta - contrato ou licitação em andamento - no sentido da execução das obras de duplicação, de modo que a premissa do EVTEA que pressupõe a execução do investimento pelo Poder Público não possui fundamentação. É proposta determinação para que o Lote 04 não conste entre os segmentos compartilhados.

325. No que tange ao Lote 05, observou-se que o DNIT possui contrato de duplicação, com previsão de término em 2028. Ocorre que as obras do trecho ainda não possuem projetos básicos ou executivos aprovados e, considerando-se o histórico de atrasos nas obras da autarquia, bem como as perspectivas de restrições orçamentárias, é pouco provável a conclusão dos investimentos no prazo previsto. Em função disso, é proposta recomendação para que o Lote 05 não conste entre os segmentos compartilhados.

326. No que concerne ao tratamento das extensões abrangidas pelos segmentos compartilhados na planilha da Modelagem Econômico-financeira (MEF), constataram incorreções, pois nos estudos consta a previsão da execução de serviços nos segmentos compartilhados, mesmo no período no qual os trechos estarão sob gestão do DNIT, isto é, nos três primeiros anos da concessão. É proposta determinação para correção do equívoco. (III.2)

327. Prosseguindo com a análise do EVTEA, identificou-se a desatualização dos estudos de tráfego. Para a projeção da demanda, partiu-se de dados de campo de 2021, tendo-se calculado o fluxo de veículos para todo o prazo da concessão utilizando-se das estimativas de crescimento do PIB existentes em 2021. Assim, a despeito de já estarem publicamente disponíveis os dados de variação do PIB para os exercícios de 2021, 2022, 2023 e 2024, o EVTEA faz uso das estimativas então existentes em 2021. Ao se substituir as projeções desatualizadas pelos dados oficiais, encontra-se uma tarifa de referência cerca de 5% mais baixa. É proposta determinação para correção do equívoco. (III.3)

328. Também, foram observadas inconsistência nas quantidades de serviços contidas na MEF, tendo-se se demonstrado a necessidade de correções em relação a:

a) atendente/auxiliar de pista; (III.4.1)

b) barreira simples de concreto, armada, pré-moldada; (III.4.2)

c) manutenção/recomposição de sinalização; (III.4.3)

d) recomposição total de cerca com mourão; (III.4.4)

e) conservação do sistema rodoviário; (III.4.5)

f) manutenção do pavimento, devido a falhas no cadastro da rodovia; (III.4.6)

g) manutenção do pavimento, em relação a melhorias em pistas; (III.4.7)

h) manutenção do pavimento, em relação a melhorias de acesso; (III.4.8)

i) manutenção do pavimento, em relação a melhorias de retornos e rotatórias; (III.4.9)

j) recuperação de acostamentos. (III.4.10)

329. É proposta determinação com vistas a corrigir as falhas encontradas em relação ao quantitativo de serviços constantes da planilha da modelagem.

330. Além disso, foram identificadas inconsistências nos preços de serviços contidos na MEF, cabendo a realização de ajustes em relação à:

a) vigilante/vigilante armado; (III.5.1)

b) conservação do Sistema Rodoviário. (III.5.2)

331. Propõe-se, pois, determinação no sentido de ajustar a MEF, retificando os equívocos apontados.

332. Constatou-se, também, a existência de intervenções previstas em desconformidade com a realidade da rodovia, mormente em relação à implantação de passarelas. Isso porque dos 14 dispositivos desse tipo previstos, 11 seriam instalados em local de pista simples para os quais não se projeta a realização de duplicações. Assim, considerando as características físicas do local e o tráfego, há indicativos da baixa probabilidade da efetiva utilização das passarelas. É proposta recomendação para que se reavalie a pertinência da implantação de passarelas nos referidos trechos. (III.6)

333. Ainda quantos aos estudos, evidenciou-se que o PER lista a obrigação da implantação de rotatórias alongadas em situações nas quais a solução de engenharia prevista no projeto de engenharia apresentado pelo BNDES durante a visita de campo seria a execução de conjugado de retornos em U, que, inclusive, possui um custo inferior. Propõe-se determinação para a correção desse aspecto. (III.7)

334. Passando-se ao exame dos documentos jurídicos - minutas do edital, do contrato e de seus anexos - tem-se cinco apontamentos.

335. Foi consignada a inadequabilidade da utilização do mecanismo da Reclassificação Tarifária quando da conclusão de obras do Poder Público. Tal mecanismo tem por efeito o incremento do valor da tarifa de pedágio quando da entrega de intervenções de ampliação de capacidade (duplicações e faixas adicionais), tendo sido concebido com o propósito de trazer inventivos à execução dos investimentos e promover a justiça tarifária. Todavia, quando se trata de obras sob responsabilidade do Poder Público, o racional que levou a criação da Reclassificação Tarifária não se sustenta, não havendo fundamentação para incrementar a tarifa em decorrência da execução de investimentos alheios à concessão. É proposta determinação visando que se exclua o mecanismo ou o reformule. (IV.1)

336. Ainda em relação ao tratamento contratual dado as obras de duplicação atribuídas ao Poder Público, é previsto na minuta contratual que uma das parcelas componentes da tarifa de pedágio seria o FROc - Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente, que tem por propósito manter o equilíbrio econômico-financeiro da avença na eventualidade de o cronograma de entrega das obras do Poder Público não ser cumprido. O fator se faz necessário pois se o DNIT não disponibilizar a nova infraestrutura à concessionária, esta ficará desonerada de executar sua manutenção e conservação, cabendo a redução proporcional da tarifa. Ocorre que se detectou inconsistências na memória de cálculo do FROC, levando à resultados incorretos. É proposta determinação para a correção da impropriedade. (IV.2)

337. Foi identificada que nos documentos jurídicos da concessão pretendida a ausência de prazos específicos e condizentes com a modelagem contratual para a implantação dos acostamentos. A falta de um cronograma para a execução dessas obras traz prejuízos à capacidade enforcement em relação à obrigação contratual e ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato. É proposta determinação em relação ao tema.

338. Detectou-se inconsistência na documentação no que se refere a definição do percentual associado ao Desconto de Usuário Frequente - DUF, uma vez que consta a cifra de 2,29% na MEF, enquanto a minuta contratual fixa à perda de receita em função do DUF em 4,30%. Propõe-se determinação para a retificação do valor.

339. Por fim, pontuou-se a incorreção relativa à não incidência do Coeficiente de Ajuste Temporal - CAT na aplicação do Fator D sobre o não atingimento de parâmetros de desempenho. Evidenciou-se que a ausência de incidência do CAT geraria incentivo perverso no sentido de incentivar à inexecução dos investimentos necessários à recuperação, manutenção e conserva do sistema rodoviário. Nesse sentido, corroborando com entendimento já firmado pelo TCU no Acórdão 1177/2025-TCU-Plenário, propõe-se determinar que seja prevista a incidência do CAT nos percentuais do anexo 5 referentes ao atendimento dos parâmetros de desempenho do contrato.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

340. Ante o exposto, submete-se o presente relatório à consideração superior, propondo, com relação à pretendida concessão da BR116/324/BA/PE - Rota dos Sertões:

a) determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

a.1) ajuste os estudos e a documentação jurídica, excluindo eventuais menções à execução de obras de duplicação entre o km 387,4 e o km 427,7 (Lote 06), bem como a presença do trecho entre os segmentos compartilhados, em respeito à Lei 10.233/2001, art. 24, II; (III.1)

a.2) caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não inclua entre os segmentos de gestão compartilhada, entre a futura concessionária e o DNIT, o trecho da BR116/BA entre o km 274,2 e o km 334,2 (Lote 04), em respeito à Lei 10.233/2001, art. 24, II; (III.1)

a.3) caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, ajuste a Modelagem Econômico-financeira de forma a excluir, durante o período previsto para a gestão conjunta com o Poder Público, a previsão da realização de serviços nos segmentos compartilhados, a exceção dos relativos à operação, em observância à Lei 10.233/2001, art. 24, II; (III.2)

a.4) revise as premissas para a atualização dos dados de tráfego, utilizando-se de dados oficiais mais recentes, em respeito ao art. 24, inciso I, Lei 10.233/2001, e ao item 9.2.1.1 do Acórdão 2195/2019-TCU-Plenário; (III.3)

a.5) promova os ajustes necessários para endereçar as inconsistências apresentadas no relatório de fiscalização concernentes às quantidades de serviços constates da planilha da Modelagem Econômico-Financeira, particularmente em relação à: i) atendente/auxiliar de pista; ii) barreira simples de concreto; iii) manutenção/recomposição de sinalização; iv) recomposição de cerca com mourão de concreto; v) as quantidades das memórias de cálculo do item 'Conservação do Sistema Rodoviário'; vi) manutenção do pavimento existente em função de falhas no cadastro da rodovia; vii) manutenção do pavimento nas melhorias de pista; viii) manutenção do pavimento nas melhorias de acessos; ix) manutenção do pavimento de retornos e rotatórias; e x) recuperação de acostamentos; (III.4)

a.6) promova os ajustes necessários para endereçar as inconsistências apresentadas no relatório de fiscalização, concernentes aos preços de serviços constates da planilha da Modelagem Econômico-Financeira, particularmente em relação a: i) vigilante / vigilante armado; ii) conservação do Sistema Rodoviário; (III.5)

a.7) ajuste as intervenções previstas no Programa de Exploração da Rodovia às soluções constantes do projeto de engenharia, particularmente em relação às rotatórias alongadas, em observância à Lei 10.233/2001, art. 24, II; (III.7)

a.8) caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não utilize da Reclassificação Tarifária para as obras executadas pelo Poder Público ou, alternativamente, reformule o mecanismo de modo a que ele venha a atender aos princípios da justiça tarifária, da eficiência, da previsibilidade, da segurança jurídica e ao art. 26, § 2º, da Lei 10.233/2001; (IV.1)

a.9) caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, recalcule os valores associados ao FROc (Fator de Recomposição das Obras Previstas do Poder Concedente) de forma que eles correspondam ao total dos dispêndios que a concessionária deixará de incorrer em decorrência de não ter que executar a conservação e a manutenção da nova infraestrutura, ainda não concluída pelo Poder Público, em respeito à Lei 8.987/1995, art. 9º, §§ 2º e 4º; (IV.2)

a.10) estabeleça na minuta contratual e/ou seus anexos, no que tange à conclusão dos investimentos em acostamentos, prazos inequívocos e consistentes com a modelagem econômico-financeira, para cada segmento, de modo a possibilitar o adequado enforcement da obrigação e manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em respeito à Lei 8.987/1995, art. 9º, § 2º, e art. 23, II; (IV.3)

a.11) ajuste os estudos e/ou documentos jurídicos de forma a definir de modo inequívoco qual o percentual associado à perda de receita em função da aplicação do Desconto de Usuário Frequente, em respeito à Lei 10.233/2001, art. 24, II; (IV.4)

a.12) altere o anexo 5 da minuta contratual para que seja prevista a utilização do Coeficiente de Ajuste Temporal - CAT, nos percentuais relativos à Tabela I, quando houver descumprimento dos parâmetros de desempenho da frente de Recuperação e Manutenção, em atendimento ao art. 6º, § 1º da Lei 8.987/1995, aos arts. 103 e 104 da ResoluçãoANTT 6.032/2023 e ao item 9.1.3 do Acórdão 1177/2025-TCU-Plenário; (IV.5)

b) recomendar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

b.1) caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, ao elencar as obras previstas do Poder Concedente, o faça de maneira que fiquem vinculadas aos contratos de duplicações a serem executados pelo DNIT nos segmentos de gestão compartilhada, sem que se especifique as obras complementares a serem executadas no âmbito daqueles contratos, uma vez que cabe ao DNIT a determinação das soluções de engenharia a serem implementadas nas duplicações dos trechos; (III.1)

b.2) caso opte por manter o mecanismo de Segmentos Compartilhados, não inclua entre os segmentos de gestão compartilhada o trecho da BR116/BA entre o km 334,2 e o km 387,4 (Lote 05), em decorrência de o trecho compreender investimentos de ampliação de capacidade com baixa probabilidade de conclusão pelo Poder Público no prazo previsto; (III.1)

b.3) não preveja a implantação de passarelas nos trechos de pista simples nos quais não estão previstas obras de duplicação; (III.6) "

É o Relatório.

Trata-se de processo de acompanhamento da desestatização, sob a forma de concessão, do sistema rodoviário composto pelas BR-116/BA/PE e BR-324/BA - denominado "Rota dos Sertões" -, nos moldes da Instrução Normativa-TCU 81/2018.

2. A atuação desta Corte de Contas no acompanhamento do processo de desestatização decorre das competências que lhe foram atribuídas pelos arts. 70 e 71 da Constituição Federal, pelos arts. 2º e 18, inciso VIII, da Lei nº 9.491/1997, bem como da missão institucional de zelar pela boa governança dos projetos de infraestrutura sob responsabilidade da União.

3. O projeto é conduzido pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com apoio do Ministério dos Transportes e da Infra S.A., e tem por objetivo conceder à iniciativa privada o trecho de 502,12 km de rodovias federais nos estados da Bahia e de Pernambuco. A modelagem prevê investimentos (CapEx) da ordem de R$ 2,7 bilhões e custos operacionais (OpEx) estimados em R$ 3,8 bilhões, ambos em valores de abril de 2023. A tarifa básica de pedágio proposta é de R$ 0,0695/km para pista simples e R$ 0,0903/km para pista dupla.

4. O processo foi instruído com elevado nível de aprofundamento técnico, tendo sido objeto de reuniões com os gestores, análise documental minuciosa e inspeção in loco pelas equipes da Secretaria de Controle Externo de Infraestrutura, por sua Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação).

5. As análises realizadas abarcaram os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA), as minutas do edital, do contrato e de seus anexos, incluindo o PER (Programa de Exploração da Rodovia).

6. Adianto desde logo que me alinho às conclusões a que chegou a equipe de fiscalização, cujo relatório (peça 75), transcrito integralmente no relatório que precede este voto, foi acolhido pelo escalão dirigente da unidade técnica (peças 76-77).

7. Registro, a seguir, algumas observações decorrentes da análise que promovi no relatório da fiscalização.

I. Segmentos Compartilhados: equívocos na concepção e inconsistências contratuais

8. Em primeiro lugar, cumpre destacar a principal inovação regulatória da modelagem apresentada, que diz respeito à previsão de "segmentos compartilhados" entre o Poder Concedente (DNIT) e a futura Concessionária. A sistemática prevê que, nesses segmentos, caberá ao DNIT a execução de obras de ampliação de capacidade e à Concessionária a prestação dos serviços operacionais, com a subsequente transferência do trecho ao parceiro privado após a conclusão das intervenções.

9. A intenção, segundo alegado pela ANTT, é buscar maior modicidade tarifária ao excluir do escopo da concessão obras públicas a serem executadas com recursos orçamentários.

10. Todavia, a fiscalização evidenciou algumas inconsistências na definição desses trechos. Em primeiro lugar, o contrato não identifica com precisão os segmentos afetados, tampouco as obras públicas neles inseridas. O Anexo 16 da minuta contratual relaciona nove intervenções a serem realizadas pelo Poder Público, mas sem a devida correlação com os trechos específicos da rodovia.

11. Em segundo lugar, constatou-se que determinados trechos foram qualificados como compartilhados mesmo sem haver previsão concreta de obras públicas, como é o caso do Lote 04 da BR-116/BA (km 274 a km 334), cuja duplicação não está contratada nem licitada. Assim, não se justifica a retirada do trecho da gestão contratual da futura Concessionária, pois inexiste contrapartida do Estado que a justifique.

12. De outro lado, o Lote 06, entre os kms 387,4 e 427,7 da BR-116/BA, já se encontra integralmente duplicado e foi erroneamente incluído entre os segmentos compartilhados. A própria ANTT reconheceu o equívoco e informou que a documentação será corrigida.

13. Cabe, portanto, propor determinações para que a ANTT exclua do contrato os trechos sem previsão concreta de obras públicas, identifique com clareza os segmentos compartilhados e as intervenções previstas e exclua o Lote 06 da modelagem como segmento compartilhado.

14. Cumpre registrar que, consoante mencionado pela equipe de fiscalização, após o encaminhamento à ANTT do relatório preliminar para manifestação dos gestores, a Agência informou que teria havido uma alteração nas premissas da concessão, de forma que não seriam mais utilizados os segmentos compartilhados. Assim, as obras de duplicação de responsabilidade do DNIT passariam a integrar a concessão ou seriam previamente concluídas.

15. Não obstante tal alteração no projeto concessório ter o condão de sanear diversos dos apontamentos relatados nestes autos, o fato de que ainda não foi disponibilizada a documentação atualizada, isto é, os novos documentos jurídicos e nova MEF contendo as alterações em relação à exclusão dos segmentos compartilhados, entende a unidade técnica, e estou de acordo, que sejam mantidas as propostas de deliberações concernentes ao tema.

II. Fragilidades nos Estudos de Viabilidade Técnica e Econômico-Financeira

16. Sobre esse aspecto, a equipe técnica identificou indícios relevantes de desatualização na projeção de tráfego. Os dados utilizados têm como base levantamento de 2021, desconsiderando alterações recentes no perfil de mobilidade da região, cuja economia apresenta dinâmicas sazonais e alto grau de informalidade logística. Ademais, a taxa de crescimento projetada carece de atualização frente ao cenário macroeconômico atual.

17. Outro achado refere-se a inconsistências nos quantitativos e nos preços unitários de diversos serviços previstos na modelagem econômico-financeira. Essas distorções podem impactar tanto a TIR estimada quanto o equilíbrio do contrato ao longo da sua execução.

18. Também foram apontadas intervenções técnicas em desconformidade com as características da rodovia e com o projeto de engenharia, o que evidencia falhas de compatibilização técnica e risco de execução ineficiente de obras.

19. A ANTT foi devidamente cientificada e apresentou justificativas parciais, sem, contudo, afastar integralmente os apontamentos. Recomenda-se, assim, que a Agência promova a revalidação da projeção de tráfego com dados atualizados e revisite a modelagem de engenharia e a composição de custos e preços unitários dos serviços.

III. Pontos de atenção nas minutas de edital e contrato

20. A análise das minutas de edital, contrato e anexos revelou aspectos que demandam ajustes para assegurar segurança jurídica, transparência e adequada alocação de riscos. Destacam-se:

· Reclassificação Tarifária e Fator de Recomposição (FROc) : foram constatadas omissões na previsão de consequências em caso de inexecução das obras públicas dentro dos prazos pactuados. Recomenda-se explicitar, de forma objetiva, o impacto tarifário caso o DNIT não realize os investimentos esperados;

· Implantação de acostamentos: ausência de prazos adequados pode comprometer a segurança viária e a qualidade do serviço. Sugere-se estipulação de marcos temporais mais rígidos;

· Desconto de Usuário Frequente (DUF) : o percentual fixado apresenta distorções frente a práticas usuais em concessões recentes. Propõe-se sua revisão em favor da equidade entre usuários;

· Fator D e Coeficiente de Ajuste Temporal: não há previsão de incidência do coeficiente temporal em casos de descumprimento de parâmetros de desempenho, o que fragiliza os incentivos ao cumprimento das metas contratuais. A unidade técnica propõe correção dessa lacuna.

IV. Conclusão

21. O processo de desestatização da Rota dos Sertões se insere em importante iniciativa governamental de atrair investimentos privados para a infraestrutura rodoviária federal, com vistas à melhoria da qualidade do serviço e à expansão da malha concedida.

22. O modelo proposto traz avanços em relação a experiências anteriores, ao buscar modicidade tarifária e à inserção de novos mecanismos regulatórios. Contudo, as falhas identificadas nos estudos, nos contratos e na delimitação dos segmentos compartilhados impõem a necessidade de ajustes para que se assegure a viabilidade e a efetividade do contrato.

23. Louvando a qualidade técnica do trabalho de fiscalização ora empreendido, cabe destacar a importância da atuação do Tribunal de Contas da União neste processo. Com vistas a bem desempenhar sua missão de aperfeiçoar a administração pública em benefício da sociedade, a correção das constatações apontadas na presente fiscalização tende, como destacado pela unidade técnica, a resultar em melhor serviço a ser prestado aos usuários.

Ante o exposto, com essas considerações acolho as análises da unidade técnica e voto por que o Tribunal adote a minuta de Acórdão que submeto a deliberação do Colegiado, no sentido de expedir determinações e recomendações à ANTT com vistas ao aperfeiçoamento da futura concessão.

TCU, Sala das Sessões, em 30 de julho de 2025.

Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator

• ...+12,01% +12,01% Remoção de animais de pequeno porte mortos em rodovia - carga manual...
• ...+10,94% Revestimento vegetal com grama em mudas em superfícies planas 426.731,25 380.977,50 +12,01% +12,01% +12,01% Remoção de animais de pequeno...